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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
Les universités, soumises à de fortes contraintes de financement, peuvent difficilement rester à l’écart d’une réflexion sur les droits d’inscription.
Les modèles étrangers ne fournissent pas d’indication claire quant au niveau optimal des droits d’inscription universitaires, notamment en raison de la diversité des modes d’organisation de l’enseignement supérieur et de la recherche (I).
Si plusieurs hypothèses d’évolution des droits peuvent être analysées, la seule approche quantitative des droits comme ressource financière pour les universités ne saurait suffire. Elle doit être intégrée dans un environnement complexe, de sorte que toute modification de leur niveau imposerait la mise en place de prérequis importants (II).
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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre I - CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Comme plusieurs autres pays européens, la France a fait le choix historique et structurant d’un système public d’enseignement supérieur dont le financement est assuré à près de 80 % par des fonds publics.
En termes de politique publique, les droits d’inscription ne sont considérés ni comme un levier de financement, notamment pour les universités, ni comme un instrument de régulation de l’accès aux études supérieures ou aux différentes filières de formation. Non seulement le mode de fixation des droits par voie d’arrêtés interministériels n’a pas évolué depuis 1951, mais leur nature juridique reste indéterminée et leur niveau ne correspond à aucune logique identifiable. En application du principe constitutionnel de gratuité, les droits d’inscription pour la préparation d’un diplôme national ont longtemps été fixés à un niveau si modique que le service public de l’enseignement supérieur pouvait être considéré comme quasiment gratuit. De ce fait, ce niveau est encore aujourd’hui, dans la majorité des établissements, sans commune mesure avec le coût des formations.
Les droits d’inscription ne peuvent donc pas être considérés comme un levier de financement significatif, notamment au niveau des universités, d’autant qu’un nombre élevé d’étudiants sont exonérés du paiement des droits.
La quasi-gratuité date cependant d’une période où l’enseignement supérieur concernait une fraction marginale de la population. Alors que le contexte a depuis lors considérablement évolué, compte tenu de la massification de l’enseignement supérieur et de son internationalisation, les pouvoirs publics ne sont pas revenus sur ce principe ancien. Néanmoins, un mouvement de différenciation est à l’oeuvre depuis plusieurs années. Les droits d’inscription sont désormais de plus en plus considérés comme des instruments financiers permettant d’améliorer les ressources des établissements, même si c’est à des degrés très divers au sein de l’enseignement supérieur public.
Dans les modèles atypiques de l’institut d’études politiques (IEP) de Paris et de l’université Paris-Dauphine, la stratégie de croissance, y compris à l’international, s’est appuyée sur une augmentation dynamique des ressources propres, et notamment des droits d’inscription. Le dispositif original de modulation en fonction du revenu paraît difficilement reproductible dans l’ensemble de l’enseignement supérieur, et en particulier à l’université, en raison des spécificités de ces deux établissements. Sa mise en place a dû être accompagnée de mesures de soutien financier en faveur des étudiants : à Sciences Po, ces mesures, couplées au programme d’égalité des chances, se sont traduites par un accroissement de la part des boursiers dans l’effectif étudiant, mais elles n’ont pas permis de corriger l’effet d’éviction, parfois constaté à l’égard des élèves non boursiers correspondant aux premières tranches du barème des droits.
Dans d’autres types de formation, les droits liés à la scolarité peuvent tendre vers des niveaux destinés à couvrir le coût complet de mise en place du cursus. Ces montants élevés de droits, lorsqu’ils compensent un niveau de financement public faible (cas de certaines filières paramédicales suivies dans des instituts), alourdissent la charge financière reposant sur les étudiants et conduisent nombre d’entre eux à effectuer leur formation à l’étranger. Dans le cas des diplômes d’université, le niveau élevé de droits tire parti d’un public spécifique (les recettes, même s’il ne s’agit pas de leur visée première. S’ils ne concernent actuellement qu’un nombre réduit d’étudiants, la prolifération de ces DU appelle la mise en place d’un dispositif de suivi de la part du ministère chargé de l’enseignement supérieur, concernant tant la qualité des formations dispensées que leur équilibre économique.
Dans une moindre ampleur, au sein des écoles d’ingénieurs publiques, un mouvement, non coordonné entre les tutelles ministérielles, de progression des droits d’inscription s’est fait jour plus récemment, dans un contexte de stagnation ou de diminution des subventions pour charges de service public. Les augmentations substantielles, intervenues sur une période rapprochée, sont également à relier aux spécificités de ces écoles : des formations sélectives, de bonnes performances en termes d’insertion professionnelle, une situation sociale des étudiants en moyenne plus aisée que la moyenne française et un nombre limité d’étudiants. Mais ces évolutions non coordonnées aboutissent aujourd’hui à des disparités injustifiées de droits entre des formations parfois de même nature, qui rendent indispensable un renforcement de la coordination interministérielle.
Au terme de cette analyse, il apparaît que les montants des droits d’inscription varient sensiblement au sein de l’enseignement supérieur public. Si la grande majorité des étudiants acquittent des droits modiques dès lors qu’ils visent l’obtention d’un diplôme national dans une université, un nombre de plus en plus significatif d’entre eux doit s’acquitter de droits qui ne relèvent pas de la même logique. Il en résulte un écart croissant entre les modèles économiques des établissements qui utilisent les droits comme leviers financiers et les universités. Il en résulte également un effet de dispersion mal justifié et peu compréhensible pour les étudiants et leurs familles, qui nécessite qu’au minimum un certain nombre de mesures soit prises pour renforcer la cohérence du cadre actuel des droits d’inscription, piloter la différenciation et améliorer la lisibilité du système pour les usagers et les établissements d’enseignement supérieur publics.
Au vu de ces constats, la Cour, en vue de renforcer la transparence, la lisibilité et la cohérence du cadre actuel des droits d’inscription dans l’enseignement supérieur public, formule les recommandations suivantes :
1. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : établir une stratégie des droits d’inscription coordonnée au niveau interministériel, impliquant notamment la co-signature par le ministère chargé de l’enseignement supérieur de tous les arrêtés de fixation du montant des droits ;
2. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : doter les pouvoirs publics des outils et procédures permettant une connaissance plus fine des droits d’inscription et de leurs déterminants ;
- présenter dans les documents budgétaires, et notamment dans le rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, une vue d’ensemble sur le niveau des droits d’inscription dans la totalité des établissements d’enseignement supérieur publics et sur les recettes financières issues des droits d’inscription aux diplômes nationaux et aux diplômes d’établissement ;
- intégrer le thème des droits d’inscription de l’ensemble de l’enseignement supérieur dans une publication régulière du MESRI ;
- évaluer les impacts sur le profil des étudiants des augmentations récentes de droits d’inscription aux écoles d’ingénieurs publiques ;
- généraliser la démarche de calcul des coûts complets des formations, sur une base harmonisée, à l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur public.
3. (MESRI, HCERES) : effectuer un recensement des diplômes d’université, assorti pour chacun d’entre eux d’un état financier, et intégrer ces informations dans le cadre du dialogue de gestion avec les universités ;
4. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : régulariser, d’ici fin 2019, le fondement juridique des droits d’inscription aux concours des écoles d’ingénieurs publiques.
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Chapitre III - Une cohérence du cadre actuel à établir
B - Assurer une meilleure information des étudiants sur les droits de scolarité
Le niveau des droits et des coûts des formations pourrait être valorisé dans un objectif de responsabilisation des usagers du service public de l’enseignement. Les établissements pourraient afficher le coût de leurs formations pour en informer les étudiants et leurs familles.
Malgré les arrêtés ministériels sur les droits d’inscription pour les formations menant à des diplômes nationaux, qui sont publiés au Journal officiel, l’information des étudiants sur les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur, y compris public, est largement assurée par des acteurs non institutionnels. Il n’existe pas, en France, de portail d’information national présentant une information exhaustive sur les différents cursus de l’enseignement supérieur, comme c’est le cas, par exemple, en Angleterre, où un portail centralisé « UNISTATS », dont l’initiative est portée par le conseil de financement pour l’enseignement supérieur pour l’Angleterre (HEFCE), regroupe sur un seul site les informations officielles relatives aux universités britanniques afin d’aider les étudiants à choisir leur université en toute transparence et à faire des comparaisons entre les différents cursus.
Le portail national trouvermonmaster.gouv.fr, mis en place en février 2017103, recense l’intégralité des diplômes nationaux de master proposés par les établissements d’enseignement supérieur français et comporte des informations sur le montant des droits d’inscription correspondant à ces diplômes. Ce portail ne porte donc que sur une partie des cursus de l’enseignement supérieur. Parcoursup, la nouvelle plateforme nationale d’admission en première année des formations de l’enseignement supérieur, contient également de nombreuses informations, y compris sur le niveau des droits d’inscription en première année des formations de l’enseignement supérieur, mais le montant des droits d’inscription dans les niveaux ultérieurs (de niveau licence ou master, par exemple) ne figure pas sur ce site, pas plus que le montant des droits d’inscription aux concours communs d’entrée aux formations sélectives. Une telle information permettrait aux étudiants de faire des choix mieux éclairés.
Compte tenu du coût élevé associé au redoublement en cycle licence, la Cour a également analysé l’option d’une différenciation des droits d’inscription en cas de dépassement de la durée normale d’étude, dans la perspective d’une optimisation de l’organisation des parcours universitaires. Le maintien des bourses est, en effet, lui-même soumis à des conditions de progression des étudiants. Une différenciation des droits en cas de redoublement existe dans certains pays où les droits d’inscription sont faibles, voire inexistants. La question se posait donc de savoir si les droits d’inscription pourraient jouer un rôle régulateur, afin d’inciter davantage les étudiants à terminer leurs études dans la durée « normale » d’un cursus.
Une telle option ne paraît toutefois pas adaptée au nouveau contexte mis en place par la loi ORE. En effet, l’amélioration de la réussite repose désormais sur des aménagements qualitatifs dans les cursus, avec la mise en place, dans le cadre de contrats pédagogiques, de dispositifs d’accompagnement individualisé et de parcours de formation personnalisés, tenant compte de la diversité et de la spécificité des publics étudiants accueillis au cours du premier cycle par les établissements d’enseignement supérieur. La loi ORE rendrait, par ailleurs, plus complexe la gestion d’un tel dispositif de modulation des droits en fonction de la durée des études (difficulté à faire la part entre dépassement injustifié de la durée d’études et réorientation fondée).
La Cour a donc écarté cette piste au terme de son enquête, mais suivra avec attention la mise en oeuvre de la loi ORE et ses résultats en termes d’amélioration de l’orientation des étudiants.
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Chapitre III - Une cohérence du cadre actuel à établir
A - Renforcer le pilotage global des droits
Compte tenu de la fragmentation des tutelles ministérielles sur les établissements d’enseignement supérieur, du poids marginal des droits d’inscription dans les ressources financières de la majorité des établissements d’enseignement supérieur publics et du caractère socialement sensible du montant de la contribution des étudiants et de leur famille au financement de leurs études, les droits d’inscription ne font pas l’objet d’un suivi fin de la part du MESRI.
L’instauration, par la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche101, d’une cotutelle du ministre chargé de l’enseignement supérieur sur l’ensemble des formations postsecondaires relevant des différents départements ministériels n’a, paradoxalement, pas été l’occasion d’harmoniser les droits d’inscription : une différenciation croissante a, au contraire, été observée, jusqu’à une période récente, entre les établissements sous tutelle du MESRI et ceux sous tutelle d’autres départements ministériels. Elle n’a pas, non plus, été l’occasion de mettre en place une vue globale sur les droits d’inscription.
Le MESRI assume volontairement, dans ce domaine, une position en retrait qui repose sur une lecture étroite de la loi de 2013 et assurément réductrice par rapport à son esprit. En renonçant de la sorte à sa capacité de co-pilotage du montant des droits d’inscription, le MESRI entretient, au sein de l’enseignement supérieur, une situation de forte différenciation qui manque de lisibilité pour les familles et les étudiants et de justification quant à la sauvegarde de l’intérêt général.
Sans nécessairement confier la fixation des droits d’inscription des établissements sous tutelle d’autres ministères au MESRI, il conviendrait, en tout état de cause, de renforcer le suivi et le pilotage exercé par ce dernier sur l’évolution des droits d’inscription dans l’ensemble de l’enseignement supérieur public. Ce renforcement de la coordination interministérielle n’aurait pas pour objectif d’uniformiser les droits d’inscription, mais de garantir la cohérence de leur niveau entre les établissements de l’enseignement supérieur public et l’inscription de leur évolution dans une stratégie claire. Ce rôle de coordination du MESRI pourrait être matérialisé par sa cosignature systématique, au côté du ministère exerçant la tutelle principale de l’établissement concerné et de celui du budget, des arrêtés de fixation du montant des droits d’inscription.
Les droits de scolarité ne font pas l’objet d’études statistiques de la part du MESRI. Les données recueillies à ce sujet auprès des cohortes de bacheliers n’ont, jusqu’à présent, pas été exploitées par ce ministère. Le thème des droits d’inscription gagnerait, à cet égard, à être inclus dans une de ses publications régulières, qui apporterait une information détaillée sur tous les domaines de l’enseignement supérieur, afin, par exemple, de pouvoir analyser l’évolution historique du montant des droits d’inscription au sein des différentes catégories d’établissements d’enseignement supérieur, le montant des droits d’inscription réellement acquittés par les étudiants étrangers, etc. Une étude pourrait être menée pour évaluer les impacts éventuels des augmentations récentes de droits d’inscription au sein notamment des écoles d’ingénieurs publiques sur le profil des étudiants.
L’information du Parlement sur les droits d’inscription mériterait également d’être complétée, s’agissant de leur niveau au sein de l’enseignement supérieur public et des recettes financières associées. Sur ce dernier point, il serait utile, en particulier, de disposer de données homogènes sur les recettes financières issues des droits d’inscription aux diplômes nationaux et aux diplômes d’établissement sur l’ensemble du périmètre de l’enseignement supérieur public : à l’heure actuelle, les tutelles ministérielles ne centralisent pas, ou pas toujours, ces données. Le rapport sur les politiques nationales de recherche et de formations supérieures, qui constitue une annexe au projet de loi de finances, devrait être complété en ce sens. Actuellement, il ne comporte aucune mention relative aux droits d’inscription.
Enfin, dans le prolongement de la méthode de « connaissance des coûts » expérimentée depuis 2013 par le MESRI, il conviendrait de généraliser, sous l’égide de ce dernier, la démarche de calcul des coûts complets des formations, sur une base harmonisée, à l’ensemble des établissements d’enseignement supérieur public.
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III - Une cohérence du cadre actuel à établir
Les droits d’inscription peuvent avoir deux fonctions : assurer des recettes aux établissements et réguler les flux étudiants. En France, ils n’ont longtemps joué aucun de ces deux rôles au sein de l’enseignement supérieur public. Cette situation perdure au sein des universités. À l’inverse, certains établissements d’enseignement supérieur publics, encore minoritaires, font jouer aux droits un rôle financier à l’appui du développement de leurs ressources propres.
Cette évolution différenciée, dont la Cour prend acte, souffre de n’être ni pilotée ni coordonnée. Elle pourrait se laisser influencer, sans finalité explicite, par les logiques à l’oeuvre dans l’enseignement supérieur privé, au sein duquel les droits assurent l’essentiel du financement.
La référence implicite à l’enseignement supérieur privé
Alors que la proportion d’étudiants au sein des établissements de l’enseignement supérieur privé croit régulièrement depuis plus de deux décennies, la plupart de ces établissements ont été confrontés, au cours des dix dernières années, à un accroissement de leurs charges pour assurer leur développement, améliorer la qualité de leurs formations et obtenir les accréditations internationales qui la certifient, adosser leurs formations à la recherche afin de faire face à la concurrence y compris internationale et garantir un haut degré d’attractivité de leur établissement. Parallèlement à la diminution de la part des ressources publiques, l’augmentation des frais de scolarité a été la principale variable d’ajustement. Le développement de cette ressource a reposé sur une extension de l’offre de formation et une augmentation des effectifs, ainsi qu’une augmentation du niveau des frais de scolarité.
Ces tendances se retrouvent à des degrés divers au sein de ces établissements. Les droits de scolarité des écoles supérieures de commerce et de gestion (ESCG) s’élèvent, par exemple, désormais, en moyenne, à plus de 14 000 € par an et par étudiant pour le programme « Grande école » des écoles les plus prestigieuses, et s’étalent entre 8 000 € et 12 500 € pour les autres ESCG. L’augmentation des frais de scolarité dans la plupart des établissements d’enseignement supérieur privé, au cours des dernières années, a pu contribuer à l’élargissement du spectre des droits implicitement acceptables dans la sphère publique. En effet, alors que les droits d’inscription des formations publiques sélectives augmentent, le niveau des frais de scolarité pratiqués au sein des établissements d’enseignement supérieur privés constitue, de manière implicite ou explicite, une borne haute.
La différenciation croissante des droits d’inscription actuellement à l’oeuvre au sein de l’enseignement supérieur public, impose a minima la redéfinition d’une politique introduisant de la cohérence dans deux dimensions majeures du cadre actuel.
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Chapitre II - La hausse des droits dans certains établissements : vers la différenciation
C - Les écoles publiques d’ingénieurs : un mouvement non coordonné de progression des droits d’inscription
3 - Les conséquences de ces évolutions non coordonnées : des disparités de droits mal justifiées entre formations publiques
Les augmentations de droits d’inscription au sein des écoles d’ingénieurs publiques, non coordonnées entre les différentes tutelles ministérielles, ont abouti à des disparités de droits entre des formations très comparables.
La décision récente du ministère chargé de l’enseignement supérieur d’augmenter significativement les droits d’inscription de l’École des mines de Nancy et ceux des écoles centrales de Lille, Lyon, Marseille et Nantes contribue, à cet égard, à réduire, en partie, la dispersion des droits d’inscription dans les écoles publiques d’ingénieurs entre les différents ministères de tutelle.
Il demeure néanmoins des différences de droits entre écoles d’ingénieurs publiques, la majorité des écoles sous tutelle du MESRI conservant, par exemple, des droits d’inscription à 601 euros. Ces écarts ne paraissent pas justifiés dans la mesure où ils ne reflètent pas nécessairement une disparité de la qualité des formations dispensées, ni même de la performance en termes d’insertion professionnelle. Les différences risquent de générer des incompréhensions parmi les étudiants en termes de valeur des diplômes délivrés par ces écoles. L’augmentation récente des droits au sein de certaines écoles d’ingénieurs sous tutelle du MESRI a, par ailleurs, rajouté à la multiplication désordonnée des différents niveaux de droits, dès lors que cette augmentation a concerné non seulement les formations d’ingénieurs post-classes préparatoires mais également, lorsqu’elles existaient, les deux années de formation postbaccalauréat préparant au cursus d’ingénieur. Elle a ainsi introduit une divergence forte entre les droits de ces formations post-baccalauréat et les classes préparatoires aux grandes écoles (gratuites), alors même que ces formations post-baccalauréat ont souvent pour objectif de diversifier le profil des étudiants dans les cursus d’ingénieurs.
En outre, les augmentations ponctuelles et répétées des droits au sein des écoles d’ingénieurs publiques témoignent de l’absence d’une vision stratégique claire, et partagée au niveau interministériel, sur leur point d’aboutissement. Cette situation peut alimenter, chez les étudiants et leurs familles, la crainte d’une « fuite en avant » vers un modèle de financement inspiré des établissements privés. En effet, la plupart des ministères fixent les droits d’inscription par un arrêté annuel dont la publication peut, de surcroit, s’avérer tardive comme dans le cas, extrême, des écoles centrales et de l’École des Mines de Nancy, où les droits ont augmenté de 310 % par un arrêté publié le 21 août 2018, alors même que les inscriptions étaient déjà largement entamées. La bonne pratique de certains ministères, comme celui de l’agriculture, qui s’efforcent de donner une visibilité pluriannuelle de l’évolution des droits aux étudiants mais aussi aux établissements en les fixant pour plusieurs années universitaires, doit, à cet égard, être relevée.
Ces évolutions non coordonnées et les disparités injustifiées auxquelles elles aboutissent rendent indispensable un renforcement de la coordination interministérielle. Celui-ci est également nécessaire afin de régulariser, à brève échéance, le fondement juridique des droits d’inscription aux concours des grandes écoles, en particulier des écoles d’ingénieurs publiques. En effet, en application de l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951, et comme l’a rappelé le juge administratif (TA de Strasbourg, 5 juin 2008, n° 0705729-7), seul un arrêté cosigné par le ministre chargé de l’enseignement supérieur et le ministre chargé de budget peut déterminer le montant des frais d’organisation des épreuves d’accès à une formation conduisant à la délivrance d’un diplôme national. Or, à ce jour, pour tous les concours post-CPGE, à l’exception du concours d’entrée à l’École polytechnique, les droits d’inscription sont perçus sans arrêté ministériel, ce qui est illégal.
Parmi les tutelles ministérielles concernées, le MESRI paraît le mieux placé pour engager le chantier de la régularisation, compte tenu de la contribution financière qu’il verse pour participation aux frais d’organisation des concours (environ 4 M€ par an), de la tutelle exclusive qu’il détient sur la majorité des grandes écoles concernées et de la tutelle conjointe que lui a conférée pour tous les établissements d’enseignement supérieur la loi du 22 juillet 2013 relative à l’enseignement supérieur et à la recherche. Le MESRI s’efforce, à cet égard, de prendre les mesures réglementaires nécessaires pour que les procédures d’admission dans les écoles d’ingénieurs relevant de sa tutelle soient régulières ; il considère qu’une régularisation progressive et adaptée aux divers établissements avec concertation entre les différentes autorités de tutelle ministérielle apparaît comme la solution la plus efficace. Le ministère de l’économie et des finances partage également la recommandation formulée par la Cour et s’est engagé à ce que les droits d’inscription aux concours communs Mines-Ponts et Mines-Télécom, par lesquels les écoles sous tutelle de ce ministère recrutent, fassent l’objet d’un arrêté ministériel.
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