Formation Continue du Supérieur

II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
3 - Une augmentation à moduler selon les cycles d’études
b) Un effet de la CVEC à intégrer dans le coût total de l’inscription
Depuis la rentrée 2018, les frais à consentir en vue d’une inscription dans un établissement d’enseignement supérieur sont l’addition de deux enveloppes distinctes : l’une au titre des droits fixés par un arrêté national et l’autre au titre de la CVEC. La création de la CVEC ayant représenté un gain financier net pour les étudiants de plus de 20 ans, les hausses de droits envisagées dans les simulations ci-dessus sont susceptibles d’être compensées par les économies réalisées au titre de la suppression de la cotisation de sécurité sociale étudiante.
Dans les cycles master et doctorat, la prise en compte de l’effet de la CVEC contribue à atténuer l’effet de hausse résultant des scénarios de hausse des droits.
Dans le cycle licence, la prise en compte de ces économies fait apparaitre un gain net par rapport à la situation en 2017-2018 : le gain financier s’élève à 146,10 € dans le scénario n° 1 (qui correspond à la situation actuelle pour la licence), et il s’élèverait à 21,10 € en cas d’application du scénario n° 2.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
2 - Le cadre général d’une hausse plus significative des droits
a) Un rendement financier lié à la répartition des étudiants selon les cycles de formation
En 2018-2019, le montant des droits d’inscription à percevoir par les universités, en application des valeurs définies par l’arrêté interministériel du 21 août 2018, est estimé à 342,2 M€.
En 2017-2018, la majorité des étudiants des universités (61,5 %) étaient inscrits dans le cycle licence, contre 34,95 % en master et 3,5 % en doctorat149. Pour l’avenir, les projections démographiques établissent que l’université (hors IUT) compterait 179 111 étudiants supplémentaires (doubles inscriptions des étudiants de CPGE comprises) entre 2016 et 2026, soit une hausse de 11,8 %.
La hausse générale serait plus accentuée pour le cursus master (+ 13,1 %) que pour le cursus licence (+12,7 %), alors que l’effectif de doctorants reculerait de 14 % entre 2018 et 2026. En 2026, les effectifs du cycle licence représenteraient 57,17 % des étudiants des universités, ceux de master 39,76 % et le doctorat 3,07 %. Il résulte de cette répartition que même si les droits acquittés en licence sont les plus faibles, c’est ce cycle qui produit, par effet de masse, le plus fort rendement.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
1 - Un prérequis : une indexation minimum des droits sur un référentiel économique
Afin d’éviter les phénomènes de « gel » des droits, pratiqués par le MESRI de 2015-2016 à 2017-2018 et qui ne paraissent pas réellement justifiés, et d’écarter un décrochage entre le montant annuel des droits d’inscription et celui de la CVEC, il convient, avant toute hausse significative des droits, de les indexer sur un référentiel économique. Cette mesure éviterait des pertes de recettes en termes réels pour les universités et garantirait une progression annuelle, modérée mais systématique, des recettes au titre des droits d’inscription.
Une option serait de s’appuyer sur un indice composite censé refléter le coût de la vie pour un étudiant. Les difficultés à estimer le budget moyen des étudiants, évoquées dans le chapitre I, soulignent les limites d’une telle option. Le taux d’inflation apparaît en revanche comme une référence plus simple, lisible et prévisible, même si, dans un contexte d’inflation faible, une indexation sur l’indice des prix à la consommation procurera peu de financements complémentaires aux universités. Le gel des droits opérés à compter de la rentrée 2015-2016 et jusqu’en 2017-2018 n’a ainsi conduit qu’à une perte de recettes en termes réels de 5,7 M€.
Cette mesure présenterait néanmoins l’avantage d’éviter des pertes de recettes des établissements en termes réels et de garantir, pour les étudiants comme pour les établissements, une prévisibilité de la progression modérée des droits d’inscription chaque année. C’est le choix qui a été fait s’agissant de la nouvelle contribution de vie étudiante et de campus (CVEC), dont le montant, fixé à 90 €, est indexé chaque année universitaire sur l’indice des prix à la consommation hors tabac constaté par l’Insee pour la France pour l’année civile précédente.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
Les simulations présentées ci-dessous, permettant de déterminer les montants d’augmentation susceptibles de procurer certains niveaux de recettes supplémentaires, sont réalisées sur le fondement des hypothèses suivantes :
- il existe un besoin de financement de l’enseignement supérieur qui pourrait être, en tout ou partie, satisfait par la seule hausse des droits d’inscription, à l’exclusion d’autres sources de recettes éventuelles (subvention publique, formation continue, contrats de recherche, etc.) ;
- sans se prononcer sur le bien-fondé du niveau du besoin avancé, la Cour retient, pour ses simulations, la cible pivot de 432 M€ supplémentaires annuels telle que définie supra ;
- la modulation des droits suivant le revenu, sur le modèle mis en place à l’IEP de Paris et à l’université Paris-Dauphine, n’est pas retenue (voir chapitre I) ;
- les biais et limites méthodologiques sont détaillés en annexe n°11.
Toutefois, les droits d’inscription ne peuvent être considérés uniquement sous l’angle des ressources propres des établissements. Leur niveau participe en effet à l’équilibre d’autres circuits financiers, influe sur l’arbitrage des étudiants entre études et activité rémunérée et s’inscrit dans l’objectif d’égal accès à l’enseignement supérieur. La Cour a donc inscrit son analyse dans un cadre non exclusivement financier.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
3 - Le relèvement des droits d’inscription des étudiants étrangers
c) Les coûts induits par l’accompagnement de la mise en oeuvre de ce dispositif
Le MEAE dispose d’un système de bourses pour promouvoir l’accueil et la formation en France d’étudiants étrangers, au service de la stratégie d’attractivité de la France pour une diplomatie économique et d’influence forte.
La gestion des programmes de mobilité internationale relève des missions de Campus France144. En 2016, le budget dévolu aux bourses correspondait à 58,5 M€ attribués à Campus France au titre des transferts sur le programme 185 « Diplomatie culturelle et d’influence » ; 64,4 M€ étaient prévus à ce titre en LFI 2017 et 67,8 M€ par le PLF 2018145.
Les bourses du Gouvernement français sont le principal dispositif géré par Campus France. En 2016, près de 10 800 boursiers du Gouvernement français ont été accueillis, dont 7 903 inscrits à l’université, soit une dépense de plus de 50,7 M€146. En 2017, ces boursiers étaient principalement inscrits en master (59,5 %) et en doctorat (29,2 %). 37 % d’entre eux étaient originaires d’Afrique et du Maghreb.
Le relèvement des droits d’inscription pour les étudiants extracommunautaires pourrait entraîner une augmentation significative du coût de ces bourses à deux titres. D’une part, les établissements reçoivent une compensation du fait des exonérations de droits dont bénéficient les étudiants boursiers, dont le montant pourrait fortement augmenter s’il était décidé de continuer à verser aux universités le montant intégral de droits exigibles des étudiants étrangers équivalent à cette exonération. D’autre part, il pourrait être décidé d’augmenter le nombre de boursiers du Gouvernement français afin de ne pas entraver l’accès des étudiants étrangers qui disposent de faibles revenus ou originaires de pays dont le niveau de développement économique reste limité.
Se poserait par ailleurs la question des services offerts aux étudiants étrangers en termes d’accompagnement et de qualité des formations proposées. Sans qu’il soit question de fléchage des recettes, une hausse éventuelle des droits d’inscription pour les étudiants étrangers devrait aller de pair avec une amélioration du service offert à ces étudiants.
Compte tenu du faible nombre d’étudiants concernés in fine après prise en compte des multiples facteurs d’exonération, une augmentation des droits d’inscription circonscrite aux seuls étudiants non européens, au motif notamment que ces derniers viennent faire des études en France de manière temporaire et ne contribueront donc pas à l’avenir au financement de l’enseignement supérieur via l’impôt, n’apporterait donc un financement complémentaire significatif que dans l’hypothèse d’une progression très importante des droits, tendant à les rapprocher du coût réel des formations, ce qui pourrait entrainer un fort effet d’éviction, diminuant d’autant le produit attendu d’une telle hausse.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
3 - Le relèvement des droits d’inscription des étudiants étrangers
b) La différenciation des droits d’inscription pourrait permettre d’apporter entre 6 M€ et 554 M€ de financement complémentaire aux universités
La France compte 231 120 étudiants étrangers inscrits à l’université en 2016-2017. Dans le cadre des différentes hypothèses d’évolution des droits, 133 150 d’entre eux seraient concernés, selon un mode de calcul qui, du fait de l’indisponibilité de certaines données, aboutit à une estimation trop haute par rapport à l’effectif réellement concerné.
Plusieurs scénarios d’augmentation des droits d’inscription à l’université pour les étudiants étrangers peuvent être envisagés. Des simulations des gains par rapport au produit actuel de droits d’inscription pour la population identifiée, à savoir 31,7 M€, ont été réalisées pour cinq hypothèses de calcul. Les simulations portent sur l’effectif total estimé des étudiants étrangers, soit 133 150 étudiants.
Hypothèses de calcul du gain potentiel d’une hausse des droits d’inscription pour les étudiants étrangers
La première hypothèse porte sur un doublement par rapport aux droits actuels. Il est décliné avec (1A) et sans (1B) application de cette mesure aux doctorants.
La deuxième hypothèse implique une augmentation des droits d’inscription à 600 € en licence, 1 200 € en master et 2 000 € pour le diplôme d’ingénieur. L’option 2A prévoit une augmentation des droits en doctorat à 2 000 € et l’option 2B un maintien des droits en doctorat à leur niveau actuel et une augmentation plus forte pour le diplôme d’ingénieur à 2 500 €.
La troisième hypothèse prévoit une augmentation forte des droits d’inscription, portés à 1 500 € en licence, 3 000 € en master et en doctorat pour l’option 3A et 4 000 € pour le diplôme d’ingénieur.
Les droits en doctorat sont maintenus à leur niveau actuel dans l’option 3B.
La quatrième hypothèse porte sur une application de droits identiques à tous les niveaux, d’un montant de 2 000 €.
La cinquième hypothèse porte sur une augmentation très importante des droits d’inscription pour les étudiants étrangers, plus proche du coût réel des formations. Les droits seraient fixés à 6 000 € en licence, 10 000 € en master et 12 000 € pour le diplôme d’ingénieur et maintenus à leur niveau actuel en doctorat.
Le gain supplémentaire par rapport au produit actuel des droits irait de 6,3 M€ (doublement des droits et taux d’éviction de 40 %) à 945,8 M€ (droits portés à 6 000 € en licence et à 10 000 € en master, et taux d’éviction nul). Il paraît probable que le taux d’éviction soit élevé (jusqu’à 40 % dans l’hypothèse d’une forte hausse des droits), notamment compte tenu de l’origine géographique des étudiants étrangers, en majorité issus du continent africain. L’hypothèse d’un gain de 554,8 M€ dans le cas d’une hausse maximale des droits d’inscription apparait donc plus recevable.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
3 - Le relèvement des droits d’inscription des étudiants étrangers
a) Des effets d’éviction difficiles à évaluer en amont
L’effet d’une hausse des droits d’inscription sur le nombre d’étudiants étrangers choisissant de venir étudier en France est difficile à évaluer. D’un côté, augmenter les droits d’inscription pourrait jouer comme un « signal-prix » à l’égard d’une partie du public étudiant concerné. En effet, les étudiants originaire d’Asie-Océanie, qui représentent 16 % des étudiants étrangers en France en 2016-2017, seraient très attachés au montant de droits d’inscription exigés pour une formation, reflet de la qualité de celle-ci selon eux. D’un autre côté, le niveau faible des droits d’inscription à l’université, où sont inscrits 71 % des étudiants étrangers en France, peut constituer un facteur d’attractivité de l’enseignement supérieur français. Des droits d’inscription plus élevés pourraient dissuader certains étudiants de venir étudier en France, soit en raison de moyens insuffisants pour prendre en charge ces coûts supplémentaires, soit parce qu’ils considèreraient le tarif comme non justifié au regard de l’offre de formation.
Les expériences étrangères offrent des enseignements contrastés sur les effets d’une différenciation des droits d’inscription sur les effectifs d’étudiants étrangers accueillis sur le territoire national.
Les cas particuliers de la Suède, du Royaume Uni et du Danemark
Depuis le 1er juillet 2011, la Suède a décidé de soumettre les étudiants étrangers non communautaires au paiement de droits d’inscription, alors même que son modèle d’enseignement supérieur repose sur la gratuité. Les universités ont obtenu la responsabilité de fixer le montant de ces droits, qui doivent permettre de couvrir le coût de la formation. À la suite de l’entrée en vigueur de ce nouveau dispositif, le nombre d’étudiants étrangers en mobilité entrante a connu une forte baisse, passant de 46 700 étudiants en 2010-2011 à 32 600 étudiants (niveau le plus bas) en 2013-2014, soit - 30,2 %. En 2016-2017, la Suède comptait 35 900 étudiants étrangers en mobilité entrante (dont 40 % en échange), soit une baisse de 23,1 % par rapport à 2010-2011.
À l’inverse le Royaume-Uni pratique la différenciation des droits d’inscription, couplée à une politique restrictive en matière de visas, et demeure le deuxième pays d’accueil d’étudiants étrangers dans le monde. Il a accueilli 428 724 étudiants en mobilité internationale en 2014, soit une hausse de 16,2 % par rapport à 2009 malgré un net recul en 2013, sans doute lié au durcissement des conditions d’accès pour les étudiants hors UE et à une forte augmentation des coûts d’études.140 Les étudiants étrangers non ressortissants de l’UE paient en effet des droits d’inscription dont le montant doit permettre de couvrir la quasi-totalité du coût de leur formation.
Le Danemark a instauré des droits d’inscription différenciés pour les étudiants étrangers extra-communautaires en 2006, qui se sont traduits par une baisse des flux d’arrivée des étudiants extra-communautaires en mobilité indépendante de 35 % la première année, avant de revenir à leur niveau en 2011. L’éventuel effet d’éviction lié à la modulation des droits en fonction de la nationalité revêt une importance stratégique pour l’attractivité de la France, sa diplomatie d’influence et son économie. En effet, le produit escompté d’une éventuelle augmentation des droits d’inscription pour les étudiants étrangers doit être comparé à l’apport de ces derniers à l’économie française, évalué à environ 1,7 Md€ selon une étude de Campus France réalisée avec BVA. Ce montant représente la différence entre l’apport économique global des étudiants et de leurs proches sur le territoire français, durant le séjour d’étude, et le coût de leur accueil pour la France, incluant les coûts de formation et les aides directes et indirectes. Ce gain pour l’économie française pourrait être réduit si l’effet d’éviction associé à une hausse du montant des droits d’inscription était élevé. L’intérêt d’une mesure visant à la différenciation des droits pour les étudiants étrangers serait alors limité.
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2 - Des questions d’opportunité
c) Une pratique déjà mise en oeuvre dans certains établissements français
La différenciation du régime de droits d’inscription pour les étudiants étrangers est déjà pratiquée dans certains établissements d’enseignement supérieur public. Ainsi, dans les systèmes de droits modulés en fonction du revenu pratiqués à Sciences Po ou à l’université Paris-Dauphine, les étudiants étrangers non ressortissants de l’espace européen sont redevables de la tranche maximale du barème des droits d’inscription, à savoir 10 250 € en bachelor et 14 100 € en master à Sciences Po et 2 200 € en licence et 6 160 € en master à Paris-Dauphine. Par ailleurs, les récentes modifications des arrêtés relatifs aux droits d’inscription dans les écoles d’ingénieur hors programme 150 relevant notamment du ministère des armées, du ministère de l’agriculture ou du ministère de l’économie ont fixé des droits d’inscription plus élevés pour les étudiants étrangers non communautaires.
À titre d’exemple, les droits de scolarité des élèves étrangers dans les formations d’ingénieur de l’Institut Mines-Télécom sont fixés à 4 150 € pour les élèves étrangers depuis le 1er juillet 2016 alors qu’ils sont de 2 150 € ou 2 650 € pour les élèves français ou ressortissants de l’UE, de l’EEE ou de la Suisse137. Les droits de scolarité pour les élèves étrangers suivant les formations en vue d’un diplôme national de l’enseignement supérieur agricole sont fixés à 3 892 € pour 2017-2018, 4 086 € pour 2018-2019 et 4 290 € pour 2019-2020138. Ce montant s’applique aux étudiants étrangers non ressortissant de l’UE, de l’EEE ou de la Confédération helvétique, qui ne sont ni membres de la famille d’un citoyen européen ni résidents de longue durée ni fiscalement domiciliés en France depuis au moins deux ans. Afin de tenir compte de la situation particulière des étudiants africains inscrits dans les formations d’ingénieur agronome des écoles du ministère de l’agriculture, bénéficient également d’un alignement de leurs droits de scolarité sur ceux des étudiants français les étudiants ressortissants d’un État susceptible de bénéficier des aides du fonds de solidarité prioritaire.
Quel que soit l’établissement d’enseignement supérieur public considéré, le montant des droits d’inscription différenciés ne couvre pas l’intégralité du coût de la formation des étudiants étrangers, dont une partie reste financée par d’autres types de ressources des établissements, principalement la subvention pour charges de service public.
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2 - Des questions d’opportunité
b) Un périmètre d’application à définir avec prudence
La notion d’étudiant extracommunautaire ne correspond pas à un bloc indifférencié et doit être cernée avec précaution.
Le critère fiscal est souvent avancé pour justifier un régime différencié en matière de droits d’inscription pour les étudiants non européens. En effet, dans un système reposant sur un degré élevé de socialisation des dépenses, c’est notamment l’impôt sur le revenu qui finance l’enseignement supérieur. Cette logique contributive via le système fiscal justifierait l’application de droits différenciés pour les étudiants étrangers non communautaires venant étudier en France de manière temporaire au titre de la mobilité internationale, sans s’y établir par la suite et donc sans contribuer au financement de l’enseignement supérieur via l’impôt.
L’application du critère fiscal devrait exclure les étudiants étrangers résidents en France, définis comme ayant le statut de résident de longue durée ou étant titulaire d’une carte de séjour temporaire et dépendant d’un foyer fiscal situé en France depuis au moins deux ans. Ces critères sont ceux qui permettent à un étudiant étranger de demander l’attribution d’une bourse sur critères sociaux.
Afin de n’inclure dans le dispositif que les étudiants qui séjournent en France de manière temporaire pour une partie de leurs études, les étudiants titulaires d’un baccalauréat français pourraient également bénéficier du même traitement que les ressortissants français, afin de ne pas porter atteinte à l’attractivité de l’enseignement français à l’étranger et de tenir compte du choix de ces étudiants et de leurs familles d’inscrire durablement leur parcours de formation dans l’enseignement français.
Seraient également exemptés du paiement de ces droits différenciés les étudiants extracommunautaires venant étudier en France dans le cadre d’un programme d’échange, afin de ne pas porter atteinte aux engagements internationaux de la France.
Une grande attention devrait être prêtée au montant des droits pour les doctorants, qui est un élément d’attractivité de la recherche française (les étudiants étrangers représentent 41 % des doctorants en France). Comme l’a proposé France Stratégie en 2015 dans son rapport Investir dans l’internationalisation de l’enseignement supérieur, les droits d’inscription pourraient rester à un niveau faible pour les doctorants dans une « logique d’attraction des étudiants les plus qualifiés » au service de la recherche française.
Enfin, la question des modalités de différenciation des droits d’inscription devrait être posée. Il conviendrait de décider si les nouveaux droits d’inscription seraient uniquement applicables aux nouveaux inscrits dans un cycle d’enseignement supérieur ou à l’ensemble des étudiants étrangers remplissant les critères. La première solution apparaîtrait préférable pour éviter de bouleverser les conditions d’études déjà entamées, surtout si l’augmentation des droits d’inscription s’avérait substantielle.
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III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
2 - Des questions d’opportunité
a) Un système d’enseignement supérieur attractif pour les étudiants étrangers
Quatrième pays d’accueil d’étudiants étrangers selon l’Unesco, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, la France a accueilli 323 933 étudiants étrangers en 2016-2017, dont 231 120 dans les universités (soit 71,3 %), contre 309 642 étudiants étrangers à la rentrée 2015-2016, dont 225 366 à l’université (72,7 %).
Les étudiants étrangers en France sont majoritairement originaires d’Afrique (44,8 %) et d’Europe (25,7 %). La répartition des étudiants extracommunautaires par université est inégale : leur proportion dans l’effectif étudiant varie entre 1 % et 24 % selon les universités.
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