Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Construire un modèle interne de répartition des moyens
L’université d’Aix-Marseille, dont l’offre sera renouvelée en 2018 et qui considère l’évaluation de son coût comme un enjeu majeur, souhaite ainsi se doter d’ici 2016, date à laquelle débutera la réflexion sur les nouvelles maquettes, d’un outil lui permettant d’élaborer plusieurs scenarii et d’apprécier l’impact de sa future offre sur le budget de l’établissement afin de s’assurer de sa soutenabilité. Elle a engagé pour cela un important travail d’analyse et de modélisation visant à répartir entre ses composantes une enveloppe globale d’heures complémentaires sur la base de critères liés au domaine de formation (volume horaire par étudiant, découpage cours magistraux / TD, taille des groupes, etc.) et de paramètres propres à chacune d’entre elles (effectif étudiants, potentiel, nombre de disciplines, dispersion géographique), en ignorant volontairement l’offre actuelle et en retenant comme variables principales les effectifs et le potentiel. Elle détermine ainsi pour chacune d’entre elles un effort d’économies en heures complémentaires proportionnel à leur taux d’encadrement.
En complément de la connaissance de leurs coûts actuels, de nombreux établissements ont en effet entrepris de se doter de modèles qui leur permettent :
– de répartir équitablement l’effort entre les composantes, et ce, d’autant plus qu’il leur est demandé de réduire leur charge d’enseignement : l’obligation faite à ces dernières de réduire le coût de leur offre a fait ainsi apparaître dans les établissements concernés des écarts significatifs entre composantes. Celles qui disposent d’un potentiel leur permettant de couvrir presque entièrement leur charge d’enseignement n’ont pu réduire celle-ci, faute de redéploiements d’emplois, que de façon marginale quand d’autres, obligées de multiplier les heures complémentaires du fait de taux d’encadrement défavorables, ont dû consentir un effort plus important ;
– de faire du dialogue de gestion un véritable outil politique et de sortir de la logique de reconduction des moyens, qui a contribué à creuser les écarts entre composantes ; à court terme, il s’agit de déterminer le montant des enveloppes d’heures complémentaires, désormais plafonnées, sur la base de critères objectifs ; à moyen terme, de développer une approche plus stratégique et plus globale de l’offre de formation, par opposition à une vision segmentée qui ne permet pas de faire apparaître les marges existantes ;
– de disposer au moment de la préparation du prochain contrat d’un outil permettant d’élaborer plusieurs scenarii et d’apprécier l’impact exact la future offre sur le budget de l’établissement.
L’objectif, on l’a bien compris, n’est pas d’ajuster les moyens à l’offre existante, mais de faire évoluer celle-ci en mesurant, composante par composante, l’écart entre une charge d’enseignement théorique (ou si l’on veut « idéale »), calculée en fonction d’un modèle prenant en compte les effectifs, le potentiel, la nature des enseignements et le modèle pédagogique, et la charge constatée. Un écart important constitue un indicateur d’alerte et conduit à s’interroger, dans le cadre du dialogue de gestion, sur son origine et sur les mesures qui permettraient de le réduire. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Calculer les coûts complets de l’activité de formation
La dernière étape en matière de connaissance et de maîtrise du coût de l’offre de formation consiste à calculer celui-ci non plus en nombre d’heures équivalent TD, mais en incluant l’ensemble des charges et des produits liés à l’activité de formation (masse salariale, dépenses de fonctionnement, ressources propres). Cette approche en coûts complets, par étudiant et par heure d’enseignement, tend à se développer. Si seuls quelques établissements sont déjà en mesure de chiffrer chaque élément constitutif de la dépense, puis d’agréger les données recueillies au niveau de la matière, de l’unité d’enseignement, du diplôme, de la composante et pour finir de l’établissement, en tenant compte des mutualisations et des échanges de services, un grand nombre y travaillent et devraient y parvenir d’ici la signature de leur prochain contrat. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Le développement d'applications de suivi de la charge d'enseignement
L’université d’Aix-Marseille, qui ne disposait pas du fait de la fusion d’un outil unique de suivi de son offre de formation, a créé fin 2012 un groupe de travail chargé de réaliser un état des lieux, de définir des indicateurs relatifs à la charge et au potentiel de chaque composante d’enseignement, d’analyser l’offre de formation et fixer des règles communes. Elle a également entrepris de doter toutes ses composantes d’une même application de gestion des services d’enseignement, en l’adaptant autant que possible aux spécificités de chacune. Baptisé ARES (application de recensement des enseignements et des services), ce nouvel outil développé en interne permettra de recenser les services des personnels titulaires et non titulaires assurant une charge d’enseignement et de toutes les heures d’enseignement délivrées au sein de l’établissement par diplôme. Testé en 2012-2013 à l’UFR de sciences, il est actuellement en phase de déploiement dans quatre composantes. Interfacé avec HARPÈGE et APOGÉE, il constitue à la fois une application de gestion et un outil de pilotage. Il ne s’agit pas seulement d’assurer le suivi et la mise en paiement des heures complémentaires (en automatisant et donc en sécurisant les opérations de gestion individuelle grâce à la suppression des saisies multiples) mais aussi de prévoir et de maîtriser leur volume en mettant en regard la charge et le potentiel d’enseignement et en procédant aux ajustements nécessaires. L’université a organisé les 28 et 29 mars 2014 un séminaire sur la connaissance et la maîtrise des moyens (engagements, bilan, perspectives). Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Le développement, dans le cadre du dialogue de gestion, d’outils d’analyse du coût des formations et de modèles de répartition des moyens
Les principaux enjeux auxquels sont aujourd’hui confrontés les établissements en matière de gestion de la charge et du potentiel d’enseignement sont d’améliorer la connaissance du coût de leurs formations et de bâtir des modèles de répartition des moyens en emplois et en crédits qui leur permette de faire évoluer progressivement leurs équilibres internes et leur modèle économique.
L’absence d’indicateurs (ou l’incertitude entourant les données disponibles) ne permet pas en effet de relier l’activité et les coûts respectifs des différents domaines de formations, de mesurer les écarts en matière de charge, de taux d’encadrement – en un mot d’analyser et de faire évoluer le modèle économique de l’établissement et de ses composantes. Dans ces conditions, le dialogue de gestion ne peut guère déboucher sur des décisions concrètes et se limite souvent à un échange d’informations permettant d’établir, dans le meilleur des cas, un diagnostic partagé de la situation réelle de chaque UFR. Ainsi les universités, qui disposent d’un certain nombre d’indicateurs pour le pilotage de l’offre de formation, doivent-elles les fiabiliser et se les approprier afin de mieux articuler l’analyse des coûts avec le processus même de construction de l’offre et les décisions relatives à sa mise en oeuvre. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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La prise en compte progressive de la soutenabilité de l’offre, dans la perspective de la nouvelle procédure d’accréditation
Le renforcement du pilotage s’accompagne de la prise en compte de plus en plus systématique des conséquences économiques des décisions relatives à l’offre. On mesure les progrès accomplis à cet égard en comparant les préoccupations des responsables interrogés par la mission à la situation qui prévalait dans leur établissement au moment de la préparation du contrat en cours ou du précédent. L’élaboration de leur offre actuelle s’est en effet rarement accompagnée d’une évaluation du coût des formations, faute d’outils adaptés.
Les mêmes établissements, deux ans plus tard, ont tiré les conséquences de cette absence d’évaluation préalable et cherchent à se doter d’outils permettant de calculer le coût de leur prochaine offre. Ils y sont incités à la fois par :
– le constat des surcoûts engendrés par l’offre actuelle, comme à Caen ou à Aix-Marseille. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Un pilotage renforcé de l’offre de formation
Cette évolution n’a pas été sans conséquence sur le rôle des différents acteurs et, de façon plus générale, sur la gouvernance des établissements. Les directeurs de composantes se trouvent notamment investis de nouvelles responsabilités. C’est à eux qu’il appartient en effet de veiller au respect des règles édictées par la présidence et à la mise en oeuvre, le cas échéant, des mesures de réduction du coût des formations. Leur charge de travail s’en est trouvée accrue et leur position renforcée – non sans que leur rôle d’interface entre l’échelon central et les équipes pédagogiques les ait parfois placés dans une situation délicate. La mission, qui s’est entretenue avec un grand nombre d’entre eux et a rencontré les présidents (et dans certains cas les membres du bureau) des différentes associations de directeurs de composantes a pu constater à quel point la maîtrise de l’offre constituait pour eux une préoccupation constante et occupait une part importante de leur temps. L’obligation de contrôler en permanence l’utilisation des moyens mis à leur disposition – en s’assurant notamment que la charge d’enseignement ne dépasse pas les limites initialement prévues – et de produire les indicateurs demandés dans le cadre du dialogue de gestion modifie profondément la nature de leur mission. Le développement des contrats d’objectifs et de moyens, qui renforce l’autonomie des composantes tout en les astreignant à une gestion plus rigoureuse, les conduit à exercer à leur tour un pilotage de l’offre dans le cadre des orientations fixées par la gouvernance. Ils s’imposent ainsi comme de véritables gestionnaires, tenus de faire des choix et de rendre des comptes, et non plus seulement comme de simples coordonnateurs de l’activité de formation.
Cette implication des directeurs de composantes n’est sans doute pas étrangère à la diffusion progressive d’une culture de gestion au sein des établissements. L’idée selon laquelle la faiblesse de la gouvernance et le caractère fortement déconcentré de la prise de décision favoriseraient le développement incontrôlé de l’offre de formation doit être aujourd’hui relativisée. Les décisions des présidents de contenir ou de réduire le coût de l’offre sont de mieux en mieux relayées. Les propositions relatives à l’évolution de l’offre sont examinées en conseil d’UFR à l’aune des principes établis par l’échelon central et font l’objet d’arbitrages soumis à l’approbation du CEVU et du CA. Les directeurs d’UFR, désormais placés en situation de responsabilité, travaillent plus étroitement avec les porteurs de projets et les responsables de formation et sont plus fréquemment associés à la réflexion des équipes présidentielles. En un mot, la gouvernance des établissements tend à se structurer, ce qui favorise une meilleure gestion de l’offre de formation. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Un pilotage renforcé de l’offre de formation
Le premier constat de la mission est celui d’un renforcement, par rapport à la période 2010-2012, du pilotage des formations. La construction progressive, à l’occasion du passage aux RCE, de services ou de cellules d’aide au pilotage dotées de personnels compétents en matière de contrôle de gestion, la production d’indicateurs plus nombreux et plus fiables, le développement du dialogue de gestion, même si celui-ci demeure souvent fractionné et ne porte pas sur l’ensemble des ressources disponibles (en crédits et en emplois), l’ébauche enfin de modèles de répartition interne des moyens intégrant des critères de performance sont autant d’avancées sur lesquelles peuvent désormais s’appuyer les établissements pour caractériser leur offre, évaluer son coût, analyser les différents déterminants de l’évolution de la charge et du potentiel ou encore mesurer les écarts entre composantes ou domaines de formation (en matière de taux de couverture et d’encadrement, de structuration de l’offre, d’organisation des enseignements, etc.) afin d’identifier les marges existantes et les leviers d’optimisation de la ressource et/ou de réduction de la dépense.
Pour autant, la formation est sans doute le domaine d’activité qui a échappé le plus longtemps aux préoccupations budgétaires et à laquelle ces nouveaux outils d’analyse et de suivi ont été appliqués le plus tardivement. Les raisons de ce retard sont à la fois politiques (elle apparaissait comme le domaine réservé des enseignants-chercheurs, à la différence des fonctions support, placées sous le contrôle plus ou moins direct des directions d’établissement, et de la recherche, dont le financement est plus diversifié et échappe en partie aux débats budgétaires internes) et techniques : la complexité de son organisation, le morcellement de la dépense entre un nombre considérable d’unités d’enseignement, la combinaison de multiples facteurs de coût liés à la charge aussi bien qu’à l’utilisation du potentiel enseignant, l’évolution constante des effectifs constituaient autant d’obstacles au recueil et à la consolidation des données au niveau des services centraux. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Le poids des heures complémentaires
S’il convient de relativiser le poids des heures complémentaires dans les difficultés rencontrées par certains établissements – rappelons que leur coût est très inférieur à celui des heures statutaires –, elles n’en apparaissent pas moins aux yeux de nombreux acteurs comme une anomalie, le symptôme d’un dérèglement et non pas simplement d’un écart entre le potentiel et la charge d’enseignement. Leur dénomination elle-même n’est sans doute pas étrangère au soupçon qui les entoure : ne viennent-elles pas s’ajouter à la charge d’enseignement ? Sont-elles vraiment indispensables ? Quelle que soit la réponse à ces questions (et sans doute est-elle très différente selon les établissements), la plupart des équipes de direction, confrontées à l’augmentation de leur masse salariale, voient aujourd’hui dans les heures complémentaires l’un des principaux gisements d’économie possible. Ils ont ainsi entrepris de remplacer le droit de tirage qui prévalait jusqu’alors par l’attribution, dans le cadre du dialogue de gestion, d’un plafond d’heures dont le dépassement doit être financé par les composantes sur leurs crédits de fonctionnement ou leurs ressources propres. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Le financement des heures complémentaires sur ressources propres
Les directeurs et responsables administratifs de composantes d’un des établissements où s’est rendue la mission ont fait part à celle-ci des incertitudes qui entourent l’imputation des heures complémentaires sur le budget de l’université ou sur leurs ressources propres – le logiciel de saisie des services ne leur permettant pas de suivre leur mise en paiement. Or, certaines composantes financent une part non négligeable de leur volume d’heures complémentaires grâce à la taxe d’apprentissage et, dans une moindre mesure, aux droits d’inscription liés à certains DU (ces derniers étant souvent insuffisants pour couvrir le coût réel des formations correspondantes). Ainsi, dans une UFR, la dotation de fonctionnement représente seulement, hors masse salariale des personnels permanents, 15,4 % du budget (80 000 € sur un total de 520 000 €)38 ; dans une autre, les 80 000 € de taxe d’apprentissage couvrent 60 % à 70 % du coût des heures complémentaires en master 2 ; une troisième enfin finance plus de la moitié de ses heures complémentaires sur ressources propres et considère que sa contribution au budget de l’université via les formations en apprentissage devrait être davantage prise en compte. L’agent comptable, de son côté, n’exclut pas « qu’on fasse supporter au budget général des heures complémentaires qui devraient être financées sur ressources propres ». Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Une prise de conscience récente des enjeux liés au coût des formations
L’accession progressive des universités, entre 2009 et 2013, aux responsabilités et compétences élargies et l’obligation de gérer un budget global intégrant l’ensemble de la masse salariale marquent un tournant dans la prise en compte du coût de leur activité de formation.
La prise en compte croissante du coût de l’offre de formation constitue sans doute l’une des évolutions les plus marquantes au sein des universités depuis trois ou quatre ans. Longtemps considérée comme échappant à toute considération de nature économique, l’activité de formation n’a pas fait l’objet, jusqu’à une période récente, d’une véritable régulation de la part des établissements ou du ministère. L’augmentation des effectifs étudiants, la volonté de proposer l’éventail de formations le plus large possible sur l’ensemble du territoire afin de favoriser l’accès du plus grand nombre à l’enseignement supérieur et le développement de nouveaux besoins liés aux évolutions du marché du travail ont conduit à une expansion régulière de l’offre. Les procédures mêmes d’élaboration des diplômes, marquées par le poids des composantes et des départements, l’absence de véritable politique d’établissement, l’idée qui a longtemps prévalu selon laquelle la diversité des formations proposées constitue un facteur d’attractivité, la nature du contrôle exercé par le MESR dans le cadre de la procédure d’habilitation (consistant à vérifier la capacité scientifique de l’établissement à délivrer l’offre proposée et la conformité de cette dernière à la réglementation en vigueur sans prendre en compte ni sa pertinence au regard de la carte des formations ni sa soutenabilité budgétaire), ont également contribué à nourrir pendant des années une « spirale inflationniste ». Il n’est pas jusqu’au système interne d’allocation des moyens au sein des établissements qui n’ait longtemps favorisé cette extension de l’offre en incitant ces derniers à multiplier les formations pour obtenir en retour emplois et crédits supplémentaires. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...