Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Conclusion
Les analyses qui précèdent font apparaître une évolution significative dans la gestion par les universités de leur activité de formation. On constate en effet jusqu’au début des années 2010 un désajustement progressif entre la charge d’enseignement d’une part, les effectifs et le potentiel de l’autre, qui s’est traduit par une augmentation du nombre de formations à faibles effectifs et du volume d’heures complémentaires.
Ces déséquilibres, qui ont conduit au développement ou la pérennisation de modèles pédagogiques très différents selon les disciplines, ont eux-mêmes un coût, difficile à mesurer mais qui pèse sur le modèle économique des établissements.
Le passage à l’autonomie et l’accession des universités aux responsabilités et compétences élargies ont marqué un tournant dans la prise de conscience de la dimension économique de l’offre. Les universités ont commencé à mesurer l’impact de leur activité de formation sur leur masse salariale et leur équilibre financier. Le coût de l’offre, naguère considéré comme accessoire, constitue désormais une préoccupation constante de la plupart des responsables universitaires.
La diffusion progressive d’une culture de gestion, les difficultés budgétaires auxquelles sont confrontés certains établissements, la volonté, enfin, de dégager des marges pour développer de nouvelles formations ou faire face à l’augmentation d’autres types de charge, notamment immobilières, les ont conduit à renforcer le pilotage de l’offre, à se doter d’outils leur permettant de calculer son coût par diplôme et par composante, à mettre en place un véritable dialogue de gestion. Ces progrès incontestables participent de la modernisation de la gestion des universités engagée depuis 2007 et ne sont pas sans effet sur la gouvernance elle-même ; ils se traduisent notamment par une évolution du rôle et des responsabilités des directeurs de composante.
Enfin l’élaboration d’une véritable politique de formation – au-delà des mesures ponctuelles de réduction des coûts –, le développement de nouveaux modèles pédagogiques fondés notamment sur les usages du numérique, la mise en cohérence de l’offre de formation à l’échelle régionale dans le cadre de la politique de site ou encore l’élaboration d’une carte nationale des disciplines rares sont autant de nouveaux chantiers, prometteurs mais encore incertains. Il est difficile aujourd’hui d’apprécier l’ampleur et la portée des évolutions auxquels ils donneront lieu au cours des prochaines années : il n’est pas certain qu’ils permettent à court terme de réguler l’offre et de réduire le coût des formations.
Les mesures prises au cours des derniers mois par l’État (accompagnement des universités confrontées à des difficultés structurelles en partie liées au poids de leur charge d’enseignement, instauration du contrat de site et de la procédure d’accréditation (fondée sur l’analyse de la stratégie globale de formation et de la soutenabilité de l’offre), projet de connaissance du coût des activités des établissements d’enseignement supérieur et de recherche, etc.) devraient contribuer à l’amélioration de la gestion des universités en favorisant une meilleure utilisation des moyens disponibles. Elles ne suffiront pas pour autant à réduire leur besoin de financement global. Les ressources actuelles des universités françaises sont trop faibles (comparées à celles d’autres établissements d’enseignement supérieur publics ou privés ou encore à celles des grands pôles internationaux de formation et de recherche) pour leur permettre de contribuer de manière significative à l’effort de rétablissement des comptes publics ; leurs marges sont trop étroites et leur équilibre budgétaire trop fragile pour en attendre autre chose que la stabilisation de leur situation financière ou l’amélioration de leur offre à moyens constants. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Enseigner autrement : un développement encore limité des usages du numérique, dont le coût et l’impact sur la gestion des heures d’enseignement demeurent incertains
Le rapport sur les mécanismes internes d’allocation des moyens rappelait que « la formation ne se résume pas à la charge horaire d’enseignement et aux heures complémentaires », mais qu’elle « intègre la réflexion sur d’autres formes d’enseignement », parmi lesquelles « la part d’autoformation (et) le recours aux appuis technologiques ».
La plupart des observateurs s’accordent à considérer que les nouveaux usages du numérique devraient modifier en profondeur les modèles pédagogiques et l’organisation même des enseignements au cours des prochaines années. Ainsi l’essor des MOOCs (massive open online courses), auxquels sont inscrits dix millions d’étudiants à travers le monde en 2013, pourrait-il redessiner l’accès à l’enseignement supérieur ainsi que la conception même des formations universitaires, en associant vidéos, évaluations, tutorats, corrections par des pairs, échanges en ligne avec des enseignants.
Des initiatives existent déjà en France. Les sept universités numériques thématiques ont produit de nombreuses ressources, notamment en sciences, ingénierie, humanités, droit, économie, développement durable et santé. Certains sites universitaires ont fait du numérique un élément à part entière de leur stratégie de développement. Le réseau national RENATER permet à plus de 1 300 sites d’être connectés via les réseaux de collecte régionaux. De nombreux travaux de recherche ont par ailleurs été consacrés ces dernières années au développement du numérique dans l’enseignement supérieur, même s’ils n’ont pas eu de véritable impact sur les politiques menées au plan national. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Une approche plus stratégique de l’activité de formation
Les universités, on l’a vu, s’efforcent désormais de mesurer le coût de chaque formation et de chaque composante, de façon à mettre en place un dialogue de gestion efficace et à construire un véritable modèle d’allocation des moyens :
– en retraçant avec précision les flux entre composantes, en potentiel d’enseignement (échanges de services) comme en étudiants (dans le cadre d’unités d’enseignement mutualisées entre plusieurs composantes) ; un interlocuteur de la mission évoque l’idée d’une « chambre de compensation » assurant la correspondance entre les positions débitrices et créditrices des différents intervenants et la compensation des soldes ;
– en analysant le modèle économique de chaque UFR, son volume de ressources propres, l’utilisation qui en est faite (en particulier la part d’heures complémentaires prises en charge sur le budget propre de la composante et celle financée par l’université), afin de déterminer son coût réel et de le relier d’une part, à ses caractéristiques propres (nature des formations, taux d’encadrement, contraintes liées aux capacités d’accueil des salles affectées à la composante, etc.), d’autre part, à des indicateurs de performance (réussite étudiante, insertion professionnelle, nombre de docteurs, etc.) ;
– en portant les résultats de ce travail à la connaissance de l’ensemble de la communauté universitaire : le dialogue de gestion avec chaque UFR porte en effet sur les seules données qui la concernent ; cette absence de vision globale et partagée alimente une forme de méfiance réciproque et ne favorise pas la mise en oeuvre d’une véritable politique d’établissement – chacun disposant uniquement de ses propres chiffres et n’étant pas en mesure d’apprécier la situation des autres composantes. Tous les directeurs d’UFR regrettent ce cloisonnement. L’un d’entre eux déclare ainsi : « les documents de gestion ne circulent pas, c’est du tête-à-tête avec chaque composante ».
Au-delà de ces premières analyses, il s’agit d’apprécier l’équilibre global de l’offre au regard du potentiel et du projet d’établissement, en s’assurant notamment que la répartition des moyens entre composantes ou domaines de formation correspond bien aux priorités affichées lors de la signature du contrat. C’est pourquoi l’IGAENR a élaboré et diffusé à la rentrée 2013 un guide méthodologique en vue de la réalisation d’une cartographie économique et d’une analyse stratégique des activités des universités. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
A Aix-Marseille, des mesures ont été prises pour réduire significativement le volume d’heures complémentaires
À Aix-Marseille, le constat d’un dépassement d’1 M€ de l’enveloppe d’heures complémentaires en 2012 a conduit l’équipe présidentielle à mettre en place, en avril 2013, un groupe de travail chargé de proposer à la fois des mesures d’économie immédiates et des « améliorations structurelles » permettant de rétablir l’équilibre financier de l’établissement en jouant sur « la maitrise de l’offre de formation, les services d’enseignement et les heures complémentaires ». Composé des responsables des UFR les plus consommatrices d’heures complémentaires et de cadres administratifs des directions des ressources humaines et des études et de la vie universitaire et copiloté par le vice-président formation et la directrice des ressources humaines, celui-ci a d’abord réalisé un état des lieux fondé sur le constat de l’exécution 2012, les demandes présentées lors de l’élaboration du budget 2013 et l’analyse du potentiel et de la charge de chaque composante. Il a ensuite : – déterminé les critères de répartition entre composantes de l’effort de réduction des heures complémentaires à hauteur d’1 M€ sur deux ans par rapport aux dépenses constatées en 2012 ; – fixé, sur la base d’un examen de l’offre de formation déployée dans le cadre du contrat 2012-2017, des règles communes relatives aux seuils d’ouverture, à la mutualisation et à la localisation des formations, à la construction des services d’enseignement, au calibrage des volumes horaires et au pilotage de l’offre ; – posé les principes d’un modèle de répartition des moyens visant notamment à rééquilibrer le potentiel d’enseignement, assorti d’un calendrier de mise en oeuvre. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Face à l’augmentation de leurs charges, les universités se sont d’abord préoccupées de contenir leur offre de formation…
Face à l’extension de leur offre de formation, génératrice d’une augmentation du volume d’heures complémentaires et d’une augmentation rapide de la masse salariale, tous les établissements dans lesquels s’est rendue la mission ont essayé dans un premier temps, entre 2010 et 2012, de contenir leur charge d’enseignement à l’occasion du renouvellement de leur offre, voire, dans certains cas, en cours de contrat. Il ne s’agissait pas encore à ce stade de réduire les coûts ni même d’apprécier la soutenabilité de l’offre, mais bien de mettre un terme à une expansion dont les équipes présidentielles commençaient à mesurer les dangers à court terme.
Au-delà du contexte propre à l’université d’Aix- Marseille, où l’ampleur des chantiers liés à la fusion de trois établissements (en particulier en matière de gestion des ressources humaines) ne permettaient pas de se lancer à court terme dans une entreprise de refonte globale de l’offre, l’exercice présente ainsi les mêmes limites que dans la plupart des universités : absence de calcul prévisionnel du coût des formations (et plus généralement d’outils permettant de le mesurer avec précision), large autonomie accordée aux composantes dans la mise en oeuvre des orientations fixées par la présidence, caractère empirique de la démarche, dont le succès repose sur la capacité des directeurs de composante à évaluer et à contenir leur charge d’enseignement. Si des efforts ont bien été accomplis (la faculté de sciences a renoncé à ouvrir certaines formations ou parcours sur certains sites en raison du faible nombre d’inscrits, des mesures de mutualisation et de rationalisation ont été prises à la faculté d’économie-gestion, la faculté des sciences du sport a diminué son volume d’heures étudiant en licence pour le ramener à 1 800 heures / étudiant, etc.), la charge d’enseignement et donc le volume d’heures complémentaires ont continué d’augmenter, obligeant l’équipe présidentielle à mettre en oeuvre quelques mois plus tard un plan d’économies beaucoup plus structuré. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Les formations à faibles effectifs, un enjeu particulier pour de nombreux établissements
L’un des principaux facteurs de surcoût de l’offre de formation réside dans la multiplication des unités d’enseignement à faibles effectifs. Ces dernières, qui résultent de situations très diverses et dont la part varie selon les établissements (voire les composantes), représentent pour certains une charge particulièrement lourde – au point qu’elles font l’objet d’un des deux indicateurs permettant de mesurer la maîtrise de l’offre de formation dans le cadre du programme 150. Le problème concerne, à des degrés divers, tous les établissements dans lesquels s’est rendue la mission. Il est dans certains cas limité et tient pour l’essentiel à l’augmentation du nombre de masters depuis la mise en place du LMD. La richesse et la diversité de l’offre, qui comprend parfois des formations très spécialisées et s’appuie sur un large éventail d’options, contribue alors à l’existence d’enseignements à faibles effectifs.
Dès lors, il n’est pas étonnant que les universités aient identifié la réduction du nombre de formations à faibles effectifs comme l’un des principaux leviers permettant de maîtriser le coût de l’offre et que la fixation de « seuils » constitue l’une des premières mesures prises à cet effet. Toutes ont ainsi subordonné l’ouverture de parcours, d’options ou d’unités d’enseignement à un nombre minimum d’inscrits (le plus souvent quinze étudiants au niveau licence et dix au niveau master). Ce type de mesure est aujourd’hui appliqué dans la quasi-totalité des universités. Il est généralement assorti, comme à Lyon 1 ou à Rennes 2, de dérogations pour les enseignements considérés comme stratégiques – soit qu’ils correspondent à des points forts de l’établissement en matière de recherche, soit qu’ils alimentent des masters attirant des étudiants issus d’autres universités (et donc ne posant eux-mêmes de problème d’effectifs), soit encore qu’ils correspondent à des disciplines rares, non enseignées au niveau régional, voire national (comme les langues scandinaves à Rennes 2).
Ces dispositions, désormais quasi générales, se heurtent néanmoins à plusieurs difficultés : la première est liée à l’écart entre le nombre d’inscrits administratifs (sur la base duquel est prise à la rentrée la décision d’ouverture ou non de la formation) et le nombre d’inscrits pédagogiques (et a fortiori d’étudiants assidus), qui se révèle souvent inférieur – faisant ainsi passer la formation concernée en dessous-du seuil sans qu’il soit toujours possible de la fermer en cours d’année ; la seconde est politique et tient à la résistance opposée à ce type de mesure par certains enseignants-chercheurs, pour des raisons personnelles ou idéologiques. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Agir sur l’offre : quels leviers pour les établissements ?
S’il est difficile d’établir une typologie des mesures prises par les établissements pour réduire leur charge d’enseignement, il convient cependant de distinguer celles qui visent à resserrer l’offre en supprimant des formations ou en réduisant leur volume horaire et celles qui portent sur l’organisation des enseignements.
Les premières sont à l’évidence les plus difficiles à mettre en oeuvre. La fermeture d’une formation n’est pas seulement perçue comme un échec et une remise en cause personnelle pour les enseignants-chercheurs concernés, mais comme un risque d’affaiblissement de l’université par rapport à ses concurrents. Elle pose en outre au niveau licence, la question de l’accès à l’enseignement supérieur des étudiants les plus modestes. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Préserver l’emploi statutaire : le choix des heures complémentaires comme variable d’ajustement
Ces différentes mesures visant à mieux utiliser le potentiel d’enseignement ont un effet limité et ne permettent pas de dégager des marges suffisantes. Ainsi, les universités contraintes de réduire leur masse salariale dans des délais très courts afin d’équilibrer leur budget n’ont-elles pas d’autre choix que de « geler » des emplois ou de diminuer le montant des heures complémentaires. L’adhésion de la communauté universitaire aux plans de réduction du coût de l’offre engagés en 2013 dans plusieurs établissements s’explique très largement par cette alternative entre réduction du potentiel et réduction de la charge. Entre l’emploi et l’offre, il n’y a pas d’hésitation possible. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Ajuster l’offre et le potentiel aux moyens disponibles
Dans la perspective de la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE), les ministres de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ont demandé en septembre 2012 aux deux inspections générales de mesurer l’évolution depuis cinq ans de l’ensemble des moyens des IUFM. Le rapport qui leur a été remis en janvier 2013 fait apparaître un écart important entre la diminution du nombre d’étudiants en formation initiale accueillis dans les IUFM et celle de leur potentiel statutaire : sur la base des différentes données nationales et de l’examen direct des situations dans trois académies, la diminution des effectifs entre 2008-2009 et 2011-2012 est estimée à un peu plus de 40%, contre seulement 20% pour le volume d’heures statutaires94. Sur la même période (2008-2009 / 2011-2012), les données recueillies par les universités intégratrices confirment ces tendances, avec une baisse des effectifs d’au moins 50% et de la charge d’enseignement de 15 %.
Les universités ont par ailleurs compensé la baisse des moyens alloués par le ministère de l’éducation nationale : le nombre de postes du premier et du second degré a en effet diminué, du fait de la quasi disparition, après 2010, des mises à disposition par les rectorats de professeurs du second degré (en diminution de 87 %) et de la réduction du nombre de postes d’enseignants à temps partagé. Le nombre de postes sous statut universitaire s’est en revanche maintenu ou a légèrement augmenté, ce qui a eu pour effet d’augmenter la part relative des enseignants-chercheurs dans le potentiel des IUFM. Le rapport conclut que le maintien dans la plupart des sites d’un potentiel enseignant relativement important en dépit de la forte diminution de l’activité de ces derniers depuis 2010 s’explique en partie « par le souci des universités intégratrices de préserver, dans l’attente d’évolutions à venir, un potentiel qualifié, mobilisable rapidement pour la formation initiale des enseignants, mais aussi par des préoccupations de gestion apaisée des ressources humaines, qui ont conduit à maintenir des emplois dans des antennes progressivement désertées des étudiants ou à conserver des enseignants aux compétences non mobilisables ».
Si les effectifs ont légèrement augmenté avec la réforme de la formation des enseignants et la mise en place des ESPE, le décalage demeure important entre la charge d’enseignement et les effectifs constatés. À l’université Rennes 2, dans les masters « enseignement », 29,5 % des unités d’enseignement accueillent moins de dix étudiants. L’audit approfondi de l’université de Nantes fait apparaître le caractère disproportionné de la charge d’enseignement de l’ESPE (49 502 heures) au regard des 524 étudiants concernés. Le volume horaire par étudiant s’y établit ainsi à un niveau exorbitant par rapport à ceux constatés dans d’autres pôles (onze en « droit, économie, gestion », douze en « lettres, langues, sciences humaines et sociales », dix-sept en moyenne à l’échelle de l’établissement) et la dépense par étudiant à 27 000 €, contre 1 900 € en « droit, économie, gestion ». La part des sous-services (4,36 % du potentiel brut d’enseignement du pôle) témoigne à elle seule de la possible optimisation du potentiel d’enseignement. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...

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Ajuster l’offre et le potentiel aux moyens disponibles
Le renforcement du pilotage des formations est une condition, non une garantie de la maîtrise des coûts. Encore faut-il identifier les mesures permettant de contenir ces derniers dans un contexte d’autonomie restreinte : statut des enseignants-chercheurs, gestion nationale des corps, hausse des cotisations sociales, référentiel d’équivalence horaire, composantes dérogatoires, cadrage national des diplômes, modèle de répartition des moyens, non sélection à l’entrée à l’université, la liste est longue des contraintes qui pèsent sur les établissements et limitent leurs marges de manoeuvre. Comment, dans ces conditions, ajuster le potentiel et la charge d’enseignement afin de limiter le volume d’heures complémentaires. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...