II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
2 - Des questions d’opportunité
b) Un périmètre d’application à définir avec prudence
La notion d’étudiant extracommunautaire ne correspond pas à un bloc indifférencié et doit être cernée avec précaution.
Le critère fiscal est souvent avancé pour justifier un régime différencié en matière de droits d’inscription pour les étudiants non européens. En effet, dans un système reposant sur un degré élevé de socialisation des dépenses, c’est notamment l’impôt sur le revenu qui finance l’enseignement supérieur. Cette logique contributive via le système fiscal justifierait l’application de droits différenciés pour les étudiants étrangers non communautaires venant étudier en France de manière temporaire au titre de la mobilité internationale, sans s’y établir par la suite et donc sans contribuer au financement de l’enseignement supérieur via l’impôt.
L’application du critère fiscal devrait exclure les étudiants étrangers résidents en France, définis comme ayant le statut de résident de longue durée ou étant titulaire d’une carte de séjour temporaire et dépendant d’un foyer fiscal situé en France depuis au moins deux ans. Ces critères sont ceux qui permettent à un étudiant étranger de demander l’attribution d’une bourse sur critères sociaux.
Afin de n’inclure dans le dispositif que les étudiants qui séjournent en France de manière temporaire pour une partie de leurs études, les étudiants titulaires d’un baccalauréat français pourraient également bénéficier du même traitement que les ressortissants français, afin de ne pas porter atteinte à l’attractivité de l’enseignement français à l’étranger et de tenir compte du choix de ces étudiants et de leurs familles d’inscrire durablement leur parcours de formation dans l’enseignement français.
Seraient également exemptés du paiement de ces droits différenciés les étudiants extracommunautaires venant étudier en France dans le cadre d’un programme d’échange, afin de ne pas porter atteinte aux engagements internationaux de la France.
Une grande attention devrait être prêtée au montant des droits pour les doctorants, qui est un élément d’attractivité de la recherche française (les étudiants étrangers représentent 41 % des doctorants en France). Comme l’a proposé France Stratégie en 2015 dans son rapport Investir dans l’internationalisation de l’enseignement supérieur, les droits d’inscription pourraient rester à un niveau faible pour les doctorants dans une « logique d’attraction des étudiants les plus qualifiés » au service de la recherche française.
Enfin, la question des modalités de différenciation des droits d’inscription devrait être posée. Il conviendrait de décider si les nouveaux droits d’inscription seraient uniquement applicables aux nouveaux inscrits dans un cycle d’enseignement supérieur ou à l’ensemble des étudiants étrangers remplissant les critères. La première solution apparaîtrait préférable pour éviter de bouleverser les conditions d’études déjà entamées, surtout si l’augmentation des droits d’inscription s’avérait substantielle.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
2 - Des questions d’opportunité
a) Un système d’enseignement supérieur attractif pour les étudiants étrangers
Quatrième pays d’accueil d’étudiants étrangers selon l’Unesco, derrière les États-Unis, le Royaume-Uni et l’Australie, la France a accueilli 323 933 étudiants étrangers en 2016-2017, dont 231 120 dans les universités (soit 71,3 %), contre 309 642 étudiants étrangers à la rentrée 2015-2016, dont 225 366 à l’université (72,7 %).
Les étudiants étrangers en France sont majoritairement originaires d’Afrique (44,8 %) et d’Europe (25,7 %). La répartition des étudiants extracommunautaires par université est inégale : leur proportion dans l’effectif étudiant varie entre 1 % et 24 % selon les universités.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
B - L’hypothèse risquée d’une augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
1 - Les principes juridiques
Une mesure visant l’augmentation des droits pour les étudiants étrangers devrait exclure de son champ d’application les étudiants ressortissants d’un État membre de l’Union européenne (UE), d’un État partie à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ou de la Confédération suisse. Une telle hypothèse ne concerne donc que les étudiants dits extracommunautaires.
En effet, l’article 18 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) interdit toute discrimination exercée à l’encontre de citoyens de l’UE en raison de la nationalité. La Cour de justice a rappelé que ce principe implique que les étudiants de l’UE qui étudient dans n’importe quel pays de l’Union ont le même droit à des prestations que les étudiants du pays. La seule dérogation concerne les prêts étudiants et les bourses d’études, qui constituent des aides d’entretien et qui, selon le droit dérivé de l’UE, sont expressément exclus du champ d’application du principe d’égalité de traitement.
De même, le principe de non-discrimination en raison de la nationalité s’applique aux citoyens des États parties à l’EEE en application de l’Accord sur l’EEE et aux citoyens suisses en vertu des accords conclus entre la Suisse et l’UE, afin de garantir la libre circulation des personnes. L’application de ce principe d’égalité de traitement s’étend aux enfants, conjoint ou partenaire d’un ressortissant de l’un des États membres de l’Union européenne et aux bénéficiaires du statut de résident de longue durée dans un État de l’Union européenne ou aux personnes dont le père, la mère ou le tuteur légal bénéficie d’un tel statut.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
A - Une option à écarter : la suppression des droits
Actuellement, les droits d’inscription à l’université sont identiques quelle que soit la nationalité de l’étudiant. Les étrangers sont soumis aux mêmes droits d’inscription que les étudiants français pour les formations préparant aux diplômes nationaux à l’université.
La Cour a analysé une hypothèse d’évolution des droits d’inscription consistant à faire payer aux étudiants étrangers non ressortissants d’un pays de l’UE, de l’EEE ou de la Suisse des droits d’inscription d’un montant supérieur à celui des ressortissants français et de l’espace européen, y compris à l’université.
Les différentes pratiques au sein de l’OCDE
Au sein de l’UE, la Grèce, l’Irlande, la Lettonie, l’Autriche, la Belgique, le Danemark, les Pays Bas, la Pologne, la République tchèque et le Royaume-Uni pratiquent la différenciation des frais de scolarité pour les étudiants étrangers. Pour les pays tiers de l’UE, la différenciation des droits est notamment mise en oeuvre au Canada, au Chili, au sein de la Fédération de Russie, en Australie, en Nouvelle-Zélande et en Turquie. Aux États Unis, les étudiants étrangers sont redevables du même montant de droits d’inscription que les étudiants originaires d’un autre état que celui où est implanté l’établissement d’enseignement supérieur.
Comme en France, la pratique de droits d’inscription identiques pour les ressortissants nationaux et les étudiants étrangers est la règle en Allemagne, en Finlande, en Slovaquie, en Espagne, en Estonie, en Hongrie, au Luxembourg, au Portugal, en Slovénie, en Islande et en Norvège. Il est à noter que deux Länder allemands, le Bade-Würtemberg et la Rhénanie du Nord-Westphalie, ont récemment décidé d’instaurer le paiement de droits d’inscription d’un montant de 1 500 € par semestre pour les étudiants étrangers, alors que la gratuité s’applique aux étudiants nationaux et européens.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
A - Une option à écarter : la suppression des droits
L’option d’une suppression des droits d’inscription universitaires peut paraître antinomique avec les développements relatifs au besoin de financement affiché par les acteurs de l’ESR. Cependant, dans la mesure où une telle option a pu être avancée dans le débat public, la Cour en a analysé les implications.
En première analyse, une telle mesure pourrait contribuer à l’atteinte des objectifs nationaux de l’enseignement supérieur. Elle concourerait, en particulier, à la réalisation d’un des objectifs formulé par la Stratégie nationale de l’enseignement supérieur (STRANES), consistant à « élever les niveaux de qualification » de la population en atteignant, d’ici 2025, « 60 % de diplômés de l’enseignement supérieur dans une classe d’âge (…) ».
Sur le plan financier, la suppression des droits d’inscription à l’université augmenterait le pouvoir d’achat des étudiants, qui enregistrerait un gain net équivalent aux droits acquittés (soit, pour 2018-2019, 170 € pour les étudiants inscrits en licence, 243 € pour les étudiants inscrits en master, etc.).
Sa mise en oeuvre par voie législative (une disposition en loi de finances permettant de modifier l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951) permettrait une application immédiate, lors de la rentrée universitaire la plus proche.
Enfin, pour les établissements, la suppression des droits d’inscription permettrait un allègement des tâches administratives de détermination et de recouvrement des droits.
Cependant, un tel choix impliquerait un effort budgétaire additionnel conséquent pour l’État. L’hypothèse d’une gratuité totale des études universitaires, pour les formations conduisant aux diplômes nationaux, reviendrait à étendre à l’ensemble des étudiants le régime d’exonération appliqué actuellement aux seuls boursiers sur critères sociaux. Elle engendrerait un « manque à gagner » direct pour les universités correspondant aux recettes non perçues, évaluées à 342 M€, selon les estimations pour 2018-2019.
Une hypothèse de gratuité limitée aux cursus de licence générale priverait les universités de 174 M€ en 2018-2019 (cf. annexe n° 11). Cette piste impliquerait une compensation intégrale par l’État via les crédits du programme 150. Elle ferait supporter par son budget la quasi-totalité de la charge de financement des établissements. Le montant de la compensation serait renforcé par les effets du pic démographique prochain.
Enfin, une telle hypothèse est peu compatible avec le modèle français d’enseignement supérieur, comme le montrent les comparaisons internationales. La gratuité des droits est pratiquée dans plusieurs États européens, mais s’intègre dans des modes d’organisation et de financement de l’enseignement supérieur caractérisés notamment par une spécificité notable : une forte sélection pour l’accès à l’université.
Gratuité et sélection : les cas suédois et allemands
En Suède, en complément du niveau de connaissances générales sanctionné par un certificat de fin d’études secondaires, des exigences spécifiques (niveau en mathématiques, en langues, etc.) peuvent être imposées aux candidats à l’entrée dans les études supérieures. Si le nombre de candidats est supérieur au nombre de places disponibles, des critères de sélection supplémentaires sont utilisés pour choisir les candidats admis.
Si la gratuité à l’université est appliquée dans l’ensemble des Länder allemands depuis 2014-2015, les universités peuvent pratiquer la sélection dès lors qu’elles ont plus de demandes que de places ouvertes dans certaines filières. Dans ce cas, les établissements prennent en compte la moyenne obtenue à l’Abitur (le baccalauréat allemand) pour classer les candidats. Le modèle allemand de gratuité des études à l’université présente toutefois la caractéristique de s’appliquer à un nombre d’étudiants plus réduit qu’en France. Si l’obtention de l’Abitur est en principe le seul prérequis à l’entrée à l’université, seuls 55 % des élèves d’une génération obtiennent ce diplôme à la sortie de l’enseignement secondaire, contre 80 % pour le baccalauréat en France. Les élèves allemands inscrits dans des formations professionnelles dans le secondaire ne peuvent pas s’inscrire directement à l’université et n’ont accès qu’aux formations professionnelles du supérieur, dont la qualité permet en tout état de cause une bonne employabilité.
Ainsi, au vu des enseignements des modèles étrangers, l’hypothèse d’une gratuité totale des études devrait s’accompagner, dans le cas des universités françaises, de la mise en oeuvre d’une régulation renforcée dans l’accès aux études supérieures et/ou dans l’orientation des étudiants entre les filières, qui pourrait aboutir à laisser des effectifs importants sans parcours encore organisé vers l’insertion professionnelle.
Au regard de l’ensemble de ces considérations, l’option d’une suppression des droits d’inscription universitaires est à écarter. Elle ne paraît pas acceptable au plan financier et ne correspond pas au modèle français d’accès à l’enseignement supérieur.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
Dans ces conditions, la Cour a exploré des hypothèses très différentes de modulation des droits d’inscription, à partir du besoin de financement déclaré.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
II - Un besoin de financement supplémentaire qui reste à mesurer
B - Une estimation fragile, qui ne tient pas compte des mesures d’efficience attendues en matière d’enseignement supérieur
3 - La nécessité de prendre en compte les effets des politiques publiques ainsi que les mesures d’efficience attendues dans la gestion des établissements
Le besoin de financement de l’enseignement supérieur ne résulte pas uniquement d’une application mécanique de la hausse du nombre d’étudiants. Les politiques publiques mises en place ou les mesures d’efficience dans la gestion des établissements ont une incidence sur son montant.
La croissance attendue du nombre d’étudiants résulte en partie de la politique visant à augmenter le niveau d’études et de diplomation de la population. C’est la Stratégie nationale de l’enseignement supérieur (2015) qui a fixé comme objectif d’atteindre 60 % de diplômés de l’enseignement supérieur dans une classe d’âge (50 % au niveau licence et 25 % au niveau master et 20 000 docteurs par an) d’ici 2025, « en regard de l’évolution des besoins de qualification du monde socio-économique, qui voit une augmentation importante du besoin en diplômés du supérieur, et de la tendance observée au niveau international. » La poursuite de l’objectif de porter à 60 % d’une classe d’âge les diplômés du supérieur induirait une augmentation supplémentaire de 460 000 étudiants en 10 ans.
Par ailleurs, la loi ORE prévoit des mesures destinées à améliorer le taux de réussite des étudiants, notamment en premier cycle. Il en est attendu un impact positif sur la réussite en premier cycle et, à terme, une réduction du coût de l’échec, qui peut être évalué à plus de 2 Md€ en 2015-2016128.
Dans son Rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2017, la Cour a rappelé plusieurs pistes d’efficience dans la gestion de l’enseignement supérieur et de la recherche, concernant notamment les modalités d’allocation des moyens aux universités, les effets sur l’offre de formation des regroupements des établissements au sein des sites universitaires et la vie étudiante. Ces mesures pourraient participer à la consolidation de la situation financière des universités, qui n’est pas caractérisée par une situation de crise avérée, comme la Cour l’avait déjà relevé en 2015 dans son rapport sur l’autonomie financière des universités et comme le confirme l’évolution favorable de différents indicateurs financiers sur la période 2011-2017.
Évolution de la situation financière des universités
Dans le cadre de la présente enquête, la Cour a adressé à l’ensemble des universités un questionnaire d’ordre comptable et financier portant sur l’évolution des ressources propres (produits encaissables hors subvention pour charge de service public) entre 2011 et 2017. La Cour a choisi de limiter son champ d’analyse à la période allant de 2012 à 2017. Sur 63 réponses reçues, le nombre des déficits constatés a diminué, passant de 9 en 2016 à 6 en 2017 (dont un double déficit pour deux universités). Si le résultat net consolidé a diminué de 8,5 % (de 126 M€ en 2012 à 115,4 M€ en 2017), la capacité d’autofinancement consolidée s’est maintenue (+1,1 % entre 2012 et 2017, passant de 336,9 M€ à 340,7 M€). D’autres indicateurs financiers ont évolué favorablement sur la période, notamment le fonds de roulement consolidé (passé de 1 199 M€ en 2012 à 1 431 M€ en 2017), et la trésorerie nette, passée de 1 560,3 M€ en 2012 à 2 098,2 M€ en 2017 (+34,5 %).

Compte tenu de la diversité des paramètres participant au besoin de financement de l’enseignement supérieur (évolution de la demande d’éducation, efficacité dans la gestion des établissements, politiques publiques mises en place), le niveau du besoin financier ne peut faire l’objet d’évaluations suffisamment étayées. Si la Cour prend acte du besoin de financement déclaré par les acteurs de l’enseignement supérieur et de la recherche, elle ne peut, dans le cadre de la présente enquête, valider son niveau pour quatre raisons au moins : il ne fait l’objet d’aucune répartition indicative de la dépense, son mode de calcul est des plus sommaires, il ne tient pas compte du caractère momentané du pic démographique et n’intègre pas les efforts d’efficience qui restent à réaliser. L’évaluation du besoin se fonde ainsi sur des bases qui ne permettent pas de déterminer une cible de financement objective.
Le caractère incertain du calcul du besoin de financement de l’enseignement supérieur est d’autant plus dommageable qu’il ne permet pas d’appréhender, à partir d’arguments consolidés, le risque d’appauvrissement des universités mis en avant par la plupart des acteurs. L’accueil des étudiants, qu’il soit pratique ou pédagogique, induit des coûts qui restent à calculer.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
II - Un besoin de financement supplémentaire qui reste à mesurer
B - Une estimation fragile, qui ne tient pas compte des mesures d’efficience attendues en matière d’enseignement supérieur
2 - Des évolutions démographiques à considérer sur la durée, un impact financier à relativiser
La part du besoin de financement liée à la croissance du nombre d’étudiants représente, selon la fourchette retenue par le Livre blanc, entre 41 % et 59 % du montant supplémentaire invoqué par les acteurs de l’enseignement supérieur et de la recherche.
Les projections démographiques relatives au nombre d’étudiants entrant dans l’enseignement supérieur montrent une hausse incontestable des effectifs. Selon les données du MESRI, « si les tendances en termes d’orientation, de poursuite d’études et de démographie se prolongent, l’enseignement supérieur pourrait rassembler, en 2021, 2,8 millions d’étudiants et, en 2026, 2,9 millions d’étudiants, soit respectivement 216 000 et 327 000 étudiants de plus qu’en 2016 ».
Les effets de cette croissance démographique sur les effectifs étudiants de l’enseignement supérieur public doivent cependant être relativisés, de même que son impact financier.
D’une part, la croissance ne se portera pas dans son intégralité sur l’enseignement public, et notamment sur les universités. En 2026, sur les 327 000 étudiants supplémentaires par rapport à 2016 (+13 %), seuls 54,7 % devraient s’inscrire en université (179 000, soit + 11,8 %). Les effectifs des autres formations (écoles de commerce, facultés privées, etc.) seraient « particulièrement dynamiques, avec une croissance de 18 % », et l’augmentation la plus importante concernerait les formations d’ingénieurs non universitaires (+22 %).
D’autre part, la croissance démographique ne sera pas nécessairement durable. Les effets de la hausse seront moins sensibles après 2020, notamment en raison des comportements d’étude : « si la démographie des populations arrivant dans le supérieur connait une forte hausse en 2018, elle se réduit quelque peu les années suivantes (…). L’effet d’une hausse de l’entrée
dans l’enseignement supérieur se propage sur l’effectif total mais s’amoindrit au bout de quelques années, en lien avec la durée de la scolarité. C’est pourquoi, si on observe une forte hausse des inscriptions totales sur la période 2018-2020, la progression annuelle prévue en 2021 et 2022 est beaucoup moins forte (de l’ordre de 1 % chaque année) ».
Par ailleurs, des évolutions démographiques ne se traduisent pas de façon mécanique par une augmentation des charges pour les établissements. L’impact de la croissance du nombre d’étudiants sur le besoin des établissements en personnel, paramètre crucial dans la mesure où la masse salariale représente en moyenne 73,78 % des dépenses des universités, doit être nuancé.
Concernant les personnels administratifs, des marges d’efficience existent dans les universités en matière de temps de travail. Dans son rapport sur l’autonomie financière des universités, la Cour relevait que, alors que la durée légale du travail est en principe de 1 607 heures par an, le temps de travail annuel s’y établissait à 1 551 heures en 2015 sous l’effet de la circulaire n°2002-007 du 21 janvier 2002 du ministère de l’éducation nationale. L’application de ce texte ne semblait pas, pourtant, fondée sur des sujétions particulières liées à la nature des missions et à la définition des cycles de travail pouvant justifier un régime dérogatoire.
Il en est de même pour les personnels enseignants. Selon les projections démographiques du MESRI, la croissance du nombre d’étudiants en université entre 2016 et 2026 concernerait uniquement les premiers cycles de l’enseignement supérieur (+12,7 % en licence et +13,1 % en master) alors que les effectifs de doctorants pourraient diminuer de 13 %. Ces évolutions appellent à un accroissement de l’activité de formation relativement à l’activité de recherche. La progression du nombre d’étudiants dans les premiers cycles devrait imposer (ne serait-ce que de façon temporaire, lors du pic démographique prévu entre 2018 et 2020), soit un accroissement du nombre des personnels se consacrant uniquement aux tâches d’enseignement (PRAG et PRCE, par exemple), soit une modulation de l’activité des enseignants-chercheurs au profit de l’enseignement.
Or la modulation des obligations de service des enseignants-chercheurs a, au contraire, « été systématiquement utilisée pour réduire le temps d’enseignement au profit de la recherche ou de charges administratives, ce qui a entraîné des coûts d’heures complémentaires et de vacations, sans favoriser l’augmentation de l’enseignement pour ceux qui ne font plus de recherche. » La Cour a notamment relevé que « les universités sont nombreuses à avoir décidé d’une décharge de services partielle (en général entre 48 et 64 heures équivalent travaux dirigés) pour les jeunes maîtres de conférences afin de leur permettre de mener à bien leurs projets de recherche. »
Au total, si la progression du nombre d’étudiants dans les prochaines années est incontestable, ses impacts financiers, notamment en termes de besoins de recrutement, devront être mesurés en tenant compte des marges d’efficience attendues dans la gestion des établissements et des personnels, notamment en matière d’offre d’enseignement.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
II - Un besoin de financement supplémentaire qui reste à mesurer
B - Une estimation fragile, qui ne tient pas compte des mesures d’efficience attendues en matière d’enseignement supérieur
1 - Des comparaisons internationales moins défavorables sur les seules dépenses d’enseignement par étudiant
La France dépense moins que la moyenne de l’OCDE lorsque les dépenses d’enseignement supérieur sont rapportées au PIB (respectivement 1,5 % contre 1,6 % du PIB). Dans le détail, ce sont les dépenses privées qui sont inférieures de 0,2 point de PIB à la moyenne de l’OCDE, alors que les dépenses publiques sont supérieures de 0,1 point de PIB.
Le niveau de dépenses dans l’enseignement supérieur par étudiant en France (11 310 €) se situe en revanche au-dessus de la moyenne de l’OCDE (11 056 €) et de la moyenne de l’Union européenne (10 781 €) lorsque sont prises en compte les seules dépenses au titre de l’enseignement supérieur, hors recherche. La France dépense plus, par exemple, que l’Allemagne ou que la Suède, ce qui n’est pas le cas si l’on prend en compte la dépense par étudiant incluant la recherche.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
II - Un besoin de financement supplémentaire qui reste à mesurer
B - Une estimation fragile, qui ne tient pas compte des mesures d’efficience attendues en matière d’enseignement supérieur
Si le besoin supplémentaire de 1 Md€ par an sert de référence aux demandes budgétaires du MESRI et peut être utilisé dans les hypothèses d’augmentation des droits, le montant avancé n’apparait pas fondé sur des données incontestables.
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