II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
B. Cette survalorisation de la recherche se double d'un accompagnement professionnel insuffisant
2. Un suivi de carrière qui ne répond que partiellement à une double problématique
b. …dont la pérennisation n’a pas résolu les faiblesses 
Le caractère expérimental du suivi de carrière a été levé à compter de la campagne 2017. Limitée aux établissements de la vague C de contractualisation (1), cette campagne a marqué un certain progrès dans l’acceptation du suivi de carrière par le CNU et par les enseignants-chercheurs, bien que les chiffres de participation demeurent insatisfaisants. Au total, sur les 6 456 enseignants-chercheurs concernés en 2017, 2 534 ont déposé un dossier, soit un taux de participation de 39 %. Par ailleurs, 277 dossiers ont été déposés par des enseignants-chercheurs qui n’étaient pas concernés à titre obligatoire par cette procédure. Sur les 57 sections du CNU, 33, soit une majorité, avaient annoncé qu’elles n’examineraient pas les dossiers déposés dans le cadre du suivi de carrière. Des dossiers ont été déposés dans chacune des 57 sections du CNU, y compris dans celles ayant annoncé qu’elles refusaient d’examiner les dossiers. Parmi ces dernières, trois ont finalement décidé d’examiner les dossiers déposés, portant le nombre de sections participantes à 27.
Au total, le taux de participation s’est élevé à 55 % de la cible dans les sections ayant examiné les dossiers, et à 23 % dans les autres. Près de 2 000 dossiers ont fait l’objet d’un avis de la part du CNU, soit 71 % des dossiers déposés.
Sur ces dossiers, 431, soit 22 % d’entre eux, comportaient des suggestions d’actions à mettre en oeuvre par l’établissement, dont 204 relatives à l’enseignant-chercheur concerné. Parmi ces dernières, un peu plus de la moitié invitaient les établissements à alléger les tâches d’enseignement de l’enseignant-chercheur, en accordant une décharge ou en réduisant le volume des heures complémentaires. Trente d’entre eux suggéraient de modifier les conditions de l’activité de recherche, notamment en aidant à l’intégration dans une équipe de recherche ou en facilitant un changement de laboratoire. D’autres ont suggéré un regroupement géographique des enseignements afin de réduire le nombre de sites d’enseignement pour un même enseignant-chercheur. De manière plus marginale, des sections du CNU ont recommandé un soutien technique ou administratif, un allègement des responsabilités administratives, un appui à la prise de responsabilités administratives ou des actions de prévention des risques psycho-sociaux.
Concernant la campagne 2018, il est prévu qu’elle concerne l’ensemble des établissements, et non plus ceux de la seule vague C, et pour un cinquième des agents concernés. L’objectif est de développer une culture de l’accompagnement professionnel dans les établissements.
Un pas décisif a été franchi avec l’instauration du suivi de carrière. Ce dispositif a permis d’introduire un regard extérieur régulier accompagné de recommandations, et d’accroître, même si cela reste dans des proportions modestes, son acceptabilité. Il ne répond cependant que très imparfaitement à la double nécessité de mieux accompagner les enseignants-chercheurs pour favoriser leur épanouissement professionnel dans l’ensemble de leurs missions et de mettre en place des mécanismes de promotion correspondant à la réalité du métier. Sa périodicité, son taux de participation, sa centralisation et la rareté de ses recommandations en font un outil imparfait en dépit de l’indéniable révolution qu’il représente.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
B. Cette survalorisation de la recherche se double d'un accompagnement professionnel insuffisant
1. Une politique de ressources humaines inexistante
a. Un accompagnement insuffisant
Comme mentionné précédemment, à l’inverse des chercheurs, qui sont évalués tous les deux ans sur la base d’un rapport d’activité établi conformément à des normes définies par le directeur de leur établissement de rattachement, ainsi qu’à partir d’une fiche annuelle décrivant le suivi de leurs activités, les enseignants-chercheurs ne disposent pas d’outils de suivi présentant la même régularité. Si leur temps de travail est réparti à parts égales entre leur service d’enseignement et leur activité de recherche, ainsi qu’indiqué supra, seule cette dernière fait l’objet d’une réelle évaluation, sur une base d’ailleurs volontaire ; la recherche d’un enseignant-chercheur n’est, en effet, évaluée qu’à l’occasion d’une demande de promotion, d’avancement, de mutation, de prime ou de congé. L’évaluation de l’activité d’enseignement, quant à elle, se cantonne à la vérification de la réalisation effective des heures d’enseignement prévues, sans appréciation qualitative. Les autres activités des enseignantschercheurs, enfin, ne font l’objet que de peu voire d’aucun suivi.
De ce suivi professionnel insuffisant et du manque de valorisation de certaines activités des enseignants-chercheurs découlent plusieurs implications majeures pour ces derniers.
Tout d’abord, le choix de restreindre l’utilisation de l’évaluation à des situations de demande de promotion, d’avancement, de mutation, de prime ou de congé, implique de ne prendre en considération que la dimension de contrôle que peut revêtir l’évaluation. Or cette vision réductrice engendre des crispations parce qu’elle entre en contradiction avec le principe même de l’indépendance des enseignants-chercheurs et produit des décisions couperets qui ne sont accompagnées d’aucun mécanisme d’explication, de soutien, de formation ou de gestion de carrière.
Un mécanisme d’auto-censure, sur lequel nous reviendrons, se met en place pour une part non-négligeable des enseignants-chercheurs, qui renoncent à candidater pour une promotion. Les enseignants-chercheurs concernés ne bénéficient donc, sur une période prolongée, d’aucun regard extérieur sur leur travail et leurs pratiques, ni, encore moins, d’aucune forme d’accompagnement professionnel.
Les services de ressources humaines internes aux établissements sont, d’ailleurs, de l’avis unanime des personnes entendues en audition, trop peu présents dans l’accompagnement des enseignants-chercheurs ; les formations dédiées à la pratique professionnelle de ceux-ci sont également insuffisantes. Ici encore, en l’absence de démarche volontaire de l’enseignant-chercheur, aucun rendez-vous régulier ne rythme la carrière pour ouvrir une réflexion commune sur les missions et proposer une offre de formation pertinente.
Il n’existe donc aucun mécanisme efficace pour :
– repérer un enseignant-chercheur en difficulté et lui proposer l’accompagnement nécessaire ;
– fluidifier le parcours des enseignants-chercheurs ;
– promouvoir les enseignants-chercheurs particulièrement investis dans des missions hors recherche.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Les droits d’inscription peuvent avoir deux fonctions dans l’enseignement supérieur : assurer des recettes aux établissements et réguler les flux étudiants. En France, ils n’ont longtemps joué aucun de ces deux rôles. Au sein des universités, les droits sont identiques, quelle que soit la filière choisie et quel que soit l’établissement. Leur niveau ne concourt pas à l’orientation des étudiants et a pour seule fonction de ne pas représenter un obstacle financier à la poursuite d’études. La contribution particulièrement faible demandée aux étudiants, qui a été gelée pendant plusieurs années, ne participe que marginalement aux ressources financières des établissements universitaires. Elle reste difficile à comprendre dans sa finalité, sa nature et son montant. Or de plus en plus d’établissements d’enseignement supérieur publics, souvent spécialisés dans une filière, ont entrepris de faire jouer aux droits d’inscription un rôle financier plus actif.
Cette évolution, qui concerne pour l’heure un nombre réduit d’établissements et une minorité d’étudiants, repose sur des logiques de nature différente. Elle a pour particularité de n’être ni pilotée, ni coordonnée, et d’aboutir à des disparités injustifiées de droits entre des formations parfois de même nature. Les universités sont restées à l’écart de ces tendances pour leurs diplômes nationaux, mais rencontrent les mêmes tensions financières que les autres opérateurs d’enseignement supérieur. Même si les évaluations disponibles du besoin de financement ne permettent pas de déterminer une cible financière objective, le nombre d’étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur en France connaît une hausse continue depuis 2008 et devrait continuer de s’accroître.
Dans ce contexte, les droits d’inscription, fixés à un niveau faible, peuvent d’autant moins rester à l’écart d’une réflexion que les universités sont encouragées par les pouvoirs publics à accroitre leurs ressources propres. Si les leviers d’efficience identifiés par la Cour doivent en priorité permettre de faire face dans de bonnes conditions à la croissance des besoins financiers, la possibilité d’une hausse des droits dans les universités ne peut donc être écartée a priori. L’analyse des différentes pistes envisageables conduit à écarter deux scénarios extrêmes, celui d’une suppression générale des droits d’inscription en vue de la préparation d’un diplôme national, calquée sur les modèles allemands ou suédois, et celui d’une très forte augmentation destinée à couvrir l’essentiel des coûts des formations, inspirée du modèle mis en oeuvre par des établissements privés et certains établissements publics. Il en résulte que toute perspective éventuelle d’augmentation des droits d’inscription, pour être réaliste et acceptable, devrait s’intégrer dans une trajectoire de hausse modulée en fonction du cycle d’études, faisant porter l’augmentation en priorité sur les cycles master et ingénieur, et s’accompagner, en fonction de son ampleur, de mesures d’accompagnement financier en faveur des étudiants.
Elle devrait également être liée à l’explicitation des services rendus aux étudiants, dans le cadre de la nouvelle démarche contractuelle avec l’État en cours de mise en oeuvre, ainsi que dans le cadre du renouvellement des parcours étudiants introduit par la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants.
Couplée à une hypothèse d’approfondissement de l’autonomie des universités, une telle évolution ne se résumerait pas à une simple modalité technique d’accroissement des ressources propres des universités. En infléchissant et en caractérisant la nature des droits d’inscription universitaires, qui passeraient d’une logique sociale d’accès à l’enseignement supérieur – quasiexclusive et uniforme aujourd’hui – à une fonction plus sensible de levier financier au service d’une stratégie d’établissement, le scénario d’augmentation des droits modifierait le modèle économique des universités et renouvellerait les perspectives de développement du service public dont elles ont la responsabilité.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Les modèles étrangers ne fournissent pas d’indication claire sur le niveau optimal des droits d’inscription à l’université, notamment en raison de la diversité des modes d’organisation de l’enseignement supérieur et de la recherche selon les États. Le niveau des droits est étroitement dépendant du modèle d’enseignement supérieur existant et des pratiques admises dans chaque État en termes de financement des études.
Alors que l’ensemble des acteurs mettent en avant le « sous-financement de l’enseignement supérieur français », et particulièrement des universités, les droits d’inscription peuvent sembler, de prime abord, le levier le plus direct à utiliser pour augmenter les ressources des universités.
Le scénario d’un relèvement nécessiterait en premier lieu que la base légale des droits soit redéfinie et que le besoin de financement soit mieux établi, dans son calcul et sa répartition, ce qui suppose au préalable que les mesures d’efficience dans la gestion des établissements soient mises en oeuvre.
L’hypothèse d’un relèvement des droits devrait également tenir compte de plusieurs contraintes.
En raison d’un niveau de départ très faible, les droits d’inscription ne pourraient représenter un levier de financement significatif qu’à condition d’accroître leur montant substantiellement, selon les hypothèses de modulation présentées ci-dessus et en appuyant les modulations sur des fondement objectifs tels que les perspectives d’insertion professionnelle.
Cette perspective reste toutefois contrainte par le principe juridique d’égal accès à l’enseignement supérieur.
Par ailleurs, les droits d’inscription ne peuvent être considérés uniquement sous l’angle des ressources propres des établissements. Leur niveau participe à l’équilibre d’autres circuits financiers (aides directes aux étudiants, compensation des exonérations par l’État, montant de la garantie par l’État des prêts étudiants, niveau de la subvention pour charges de service public) et influe sur l’arbitrage des étudiants entre études et activité rémunérée.
L’hypothèse consistant à faire porter l’augmentation des droits en priorité sur les étudiants étrangers rencontre des limites comparables, auxquelles s’ajoute la dimension d’attraction internationale de l’enseignement supérieur français.
Il resterait encore à établir quel serait le meilleur niveau administratif pour fixer les droits d’inscription, l’échelon central ou les universités dans le cadre d’un renforcement de leur autonomie.
L’usage éventuel des droits d’inscription nationaux comme levier de financement des universités modifierait une approche héritée de l’après-guerre et ne devrait intervenir qu’au terme d’une réflexion sur les priorités de l’enseignement supérieur. Ce n’est que dans la mesure où ils se traduiraient par une amélioration substantielle des services aux étudiants que les droits pourraient faire l’objet d’une réévaluation.
Au vu de ces constats, et dans l’hypothèse où un relèvement des droits d’inscription universitaires serait retenu, la Cour formule les recommandations suivantes :
5. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : moduler la hausse des droits en fonction des cycles universitaires, en faisant porter la différenciation en priorité sur le cycle master ;
6. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : établir un cadre juridique permettant de sécuriser la fixation des droits d’inscription ;
7. (Universités, MESRI) : renforcer substantiellement, dans le cadre de la démarche contractuelle rénovée avec l’État, l’engagement des établissements à améliorer les services rendus aux étudiants ;
8. (MESRI) : mettre en place un nouvel échelon zéro de bourses sur critères sociaux ouvrant droit uniquement à une exonération des droits d’inscription ;
9. (Bpifrance, Ministère de l’économie et des finances, MESRI) : procéder à une évaluation financière et d’impact socio-économique du dispositif de prêts étudiants garantis par l’État afin de déterminer l’opportunité de son extension.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
2 - Une étape supplémentaire de l’autonomie financière des universités
Le choix de l’autonomie des universités en matière de fixation des droits d’inscription nécessiterait un certain nombre de prérequis exigeants.
En premier lieu, cette mesure impliquerait l’adoption d’un nouveau texte législatif.
En outre, la fixation par chaque établissement de ses propres niveaux de droits nécessiterait la prise en compte de nombreux paramètres tels que l’origine sociale des étudiants, le coût réel des formations ou le niveau d’insertion propre à chaque diplôme.
Ces opérations imposeraient aux universités de connaître précisément ces deux derniers types d’information, ce qui n’est pas encore entièrement le cas aujourd’hui. L’activité des services financiers des établissements serait rendue plus complexe par le calcul de nombreux montants de droits pour les diplômes nationaux et par les tâches de recouvrement.
Par ailleurs, la différenciation des droits au niveau territorial imposerait de redéfinir les modalités de soutien financier aux étudiants. Elle pourrait impliquer une révision du dispositif des aides directes, dans le sens d’une délégation de la gestion des bourses au niveau local, que ce soit au niveau des universités ou au niveau des régions, qui gèrent déjà actuellement certaines aides aux étudiants. La différenciation des droits d’inscription au niveau territorial pourrait également remettre en cause le cadre national des formations en accentuant la polarisation de l’enseignement supérieur et pourrait soulever une question d’équité entre étudiants, les étudiants issus des classes populaires étant moins mobiles sur le plan géographique que la
moyenne des étudiants.
Enfin, selon les représentants des universités, l’autonomie des établissements dans la fixation des droits pourrait soulever la question des modalités d’allocation des moyens des universités, voire d’une éventuelle péréquation dans l’hypothèse d’une trop forte différenciation des recettes entre établissements. Cette compensation pourrait prendre la forme soit d’un reversement entre universités des recettes complémentaires tirées des droits (péréquation « horizontale »), soit d’une modulation du financement budgétaire selon les établissements (péréquation « verticale »).
Cependant, une péréquation « horizontale » des moyens irait à l’encontre du principe
d’autonomie des établissements et de l’objectif de dégager des recettes supplémentaires à leur profit. Quant à la péréquation « verticale », elle n’aurait de sens que dans le cas d’un fort écart entre le plancher et le plafond des montants de droits.
Au total, l’approfondissement de la notion d’autonomie des universités permettrait de mettre en oeuvre une politique des droits d’inscription adaptée aux besoins de chaque université et de ses étudiants, mais supposerait des prérequis importants pour les universités, ainsi que pour la tutelle en termes de pilotage, d’accompagnement, de financement et d’évaluation de ses opérateurs.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
2 - Une étape supplémentaire de l’autonomie financière des universités
Par comparaison avec les universités européennes, les établissements français restent parmi les moins autonomes, dans les domaines académique, organisationnel et financier. En 2015, dans son rapport sur l’autonomie financière des universités, la Cour recommandait d’approfondir leur autonomie dans deux domaines (la gestion des ressources humaines et celle du patrimoine immobilier) et de faire du contrat pluriannuel le cadre de l’allocation globale des moyens.
En Europe, les modèles de fixation des droits sont divers au regard du degré d’autonomie des universités dans ce domaine. Il n’existe qu’une minorité de systèmes d’enseignement supérieur dans lesquels les universités peuvent fixer elles-mêmes et librement le niveau des droits pour les étudiants nationaux.
Dans certains pays, comme l’Angleterre pour le niveau licence, un plafond est fixé par les pouvoirs publics, en-deçà duquel les universités sont libres de fixer le niveau des droits. L’introduction, en France, d’une possibilité pour les universités de fixer les droits d’inscription dans les limites d’un plafond fixé au plan national pourrait présenter plusieurs avantages.
Elle permettrait une adaptation du montant des droits au contexte spécifique de chaque établissement, en termes d’insertion professionnelle, de coût des formations et de profil des étudiants, y compris dans le cadre de l’expérimentation à venir de nouveaux modes d’organisation pour les établissements d’enseignement supérieur et de recherche participant à un regroupement. Les pratiques en matière de diplômes d’université illustrent déjà cette voie.
Une autonomie accrue des universités pour la fixation des droits pourrait constituer le complément naturel de l’accréditation des établissements instituée par la loi du 22 juillet 2013, dont l’objectif était de donner plus de latitude aux établissements pour mener la politique de formation.
Elle pourrait contribuer à renforcer l’efficience de la gestion des établissements en constituant une incitation à la rationalisation de l’offre de formation, recommandée par la Cour dans son rapport de 2015. Les tenants de l’autonomie en matière de fixation des droits considèrent également qu’elle permettrait de leur conférer un rôle de « signal prix » quant à la qualité des formations, mesurée également par les indicateurs d’insertion professionnelle et de réussite académique.
Le surcroît de ressources propres généré pourrait être mobilisé au service d’objectifs concrets d’amélioration de la formation et des services aux étudiants, qui seraient précisés dans le cadre du contrat pluriannuel avec l’État. Un besoin en financement calculé pour chaque université et par elle-même présenterait par ailleurs l’avantage de ne pas aligner les droits sur un hypothétique besoin de financement national.
Enfin, la fixation d’un seuil et d’un plafond au niveau national permettrait de maintenir une harmonisation minimale des droits d’inscription, les universités restant libres de fixer des droits de scolarité à l’intérieur de cette fourchette.
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