II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
B - Le nécessaire renforcement de l’engagement des établissements à améliorer les services rendus aux étudiants
Une éventuelle augmentation des droits devrait s’accompagner d’engagements des établissements en faveur d’une amélioration des services rendus aux étudiants. Sans conduire à mettre en place un fléchage des recettes issues des droits d’inscription qui serait contraire à l’autonomie des universités en matière budgétaire, ces engagements prendraient place dans la démarche contractuelle rénovée avec l’État, en cours de mise en oeuvre. Ils pourraient porter notamment sur l’insertion professionnelle et sur l’accompagnement pédagogique des étudiants.
En 2007, l’article 1 de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (loi LRU) a ajouté aux missions des universités une nouvelle mission d’orientation et d’insertion professionnelle. L’article 7 de la loi du 22 juillet 2013 a complété cette mission par la prise en compte de l’objectif de « promotion sociale ».
Les universités ont mis en place plusieurs dispositifs d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants : aide à l’obtention de stages, à la rédaction de curriculum vitae, à l’identification des compétences, etc., notamment via les bureaux d’aide à l’insertion professionnelle (BAIP), obligatoires dans chaque établissement. Les données d’insertion doivent être rendues publiques par les établissements. Toutefois, la mission d’aide à l’insertion professionnelle est encore insuffisante.
D’une part, l’implication des enseignants-chercheurs ne correspond pas toujours à ce qui constitue l’une des missions des établissements, en raison notamment d’un système d’incitation peu favorable. D’autre part, les universités ont mis du temps avant de formaliser leurs engagements en matière d’insertion professionnelle dans leurs documents stratégiques.
Au total, le recours des étudiants des universités aux dispositifs d’insertion professionnelle reste inférieur à celui des élèves des grandes écoles170 et demeure inégal selon leur origine socioculturelle. Les enfants diplômés en 2010 dont les parents étaient peu diplômés (titulaires au maximum du baccalauréat) étaient 47 % à ne bénéficier d’aucune aide, contre 40 % de ceux dont au moins un des deux parents était détenteur d’un diplôme de l’enseignement supérieur.
Parmi les étudiants interrogés en 2016, seuls 51,8 % se déclaraient satisfaits de l’accompagnement de leur projet d’insertion par l’université. Par ailleurs, l’une des difficultés ressenties par les étudiants des universités, notamment au regard des conditions connues au niveau du lycée, est le manque d’encadrement de leur scolarité, présenté comme l’un des facteurs de l’échec en licence. Le « Plan étudiants » (octobre 2017) prévoit ainsi la mise en place de dispositifs d’accompagnement pédagogique et de parcours de formation personnalisés, sous forme notamment de tutorat par des étudiants en master ou en doctorat auprès des étudiants de premier cycle. Un éventuel relèvement des droits pourrait être consenti au regard de la nécessité de contribuer au financement de ce type d’actions.
Plus globalement, la hausse en cours du nombre d’étudiants et l’attention accrue aux conditions d’accompagnement des étudiants du premier cycle universitaire appellent à une réévaluation de l’activité d’enseignement au sein des universités.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
Dans le cadre du scénario d’augmentation des droits d’inscription, la Cour a analysé la faisabilité et les implications d’une option consistant à conférer aux universités la possibilité de moduler les droits pour les formations menant à un diplôme national. Cette option se situerait dans la perspective d’un renforcement de l’autonomie financière des universités, prolongeant la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), qui avait pour objectif d’offrir aux universités françaises des leviers pour rivaliser sur le plan international avec les meilleures universités, en les dotant d’une nouvelle gouvernance et d’une plus grande autonomie dans l’usage de leurs moyens.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
1 - Une possibilité ouverte en droit
Le législateur peut donner compétence à des organismes pour fixer le taux d’une taxe pour les contribuables de leur ressort, entraînant l’application de taux différents selon l’organisme compétent, dans les limites prévues par la loi.
Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que la loi n’a pas à fixer elle-même le taux de chaque impôt. Il appartient seulement au législateur de déterminer les limites à l’intérieur desquelles le pouvoir réglementaire est habilité à déterminer le taux d’une imposition (CC, 2000-442 DC, 28 décembre 2000, cons. 2). De même, le législateur doit déterminer les limites à l’intérieur desquelles un établissement public à caractère administratif est habilité à arrêter le taux d’une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses (CC, 86-223 DC, 29 décembre 1986, cons. 11 ; CC, 87-239 DC, 30 décembre 1987, cons. 4), car il ne peut déléguer la compétence pour fixer le taux d’une imposition sans encadrer les marges de fixation de ce taux.
Ainsi, si la nature juridique des droits devait être assimilée à celle d’une taxe, la loi pourrait décider que les montants des droits d’inscription soient fixés à l’intérieur d’une fourchette. Dès lors, le législateur confierait aux universités la compétence de fixer les droits, dans la limite d’un seuil et d’un plafond forfaitaires. D’autres solutions sont envisageables, comme d’asseoir le niveau des droits sur un pourcentage des coûts de formation ou de subvention publique.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
A - Les modalités d’accompagnement financier des étudiants
b) Le système des prêts
Dans les pays anglo-saxons (Australie, Royaume-Uni), l’augmentation des droits d’inscription s’est accompagnée d’une hausse des aides aux étudiants, sous forme de prêts à remboursement contingent soutenus par la mise en place d’une garantie publique. Ces systèmes de prêts se trouvent aujourd’hui confrontés à des questions de soutenabilité, liées notamment au niveau élevé des défauts de paiement qui constituent une charge pour les finances publiques et paraissent difficilement reproductibles en France à grande échelle.
Les prêts à remboursement contingent en Australie
En Australie, le dispositif de prêts aux étudiants repose sur le principe d’un remboursement du prêt différé dans le temps et conditionné au revenu du diplômé. Ce système de prêt est garanti par l’État et les remboursements sont collectés via le système fiscal, par l’Australian taxation office. En juin 2015, environ 2,2 millions de personnes avaient une dette liée à un emprunt dans le cadre du dispositif de prêts à remboursement contingent garantis par l’État, pour un montant total de 40,2 mds de dollars australiens. 20 % de la dette issue de ces prêts est considérée comme de la dette à risque, sur laquelle les emprunteurs ont de fortes probabilité de faire défaut168. Porté par le programme 231 « Vie étudiante », un dispositif de prêts bancaires aux étudiants garantis par l’État a été institué en 2008. Au 31 décembre 2016, 54 119 prêts avaient été accordés depuis 2008 pour un montant total de plus de 457 M€ (soit un montant moyen de 8 500 €) et une durée moyenne légèrement supérieure à 6 ans, comprenant un différé de remboursement moyen de deux ans. Les bénéficiaires du dispositif sont issus de toutes les filières et de tous les niveaux d’études.
Le dispositif des prêts étudiants garantis par l’État
Les prêts bancaires garantis sont ouverts à tous les étudiants, sans condition de ressources et sans caution parentale ou d’un tiers. Le montant maximal d’emprunt est de 15 000 € et la durée de la garantie est de 10 ans, avec une possibilité de différer le remboursement de l’emprunt. Les prêts sont octroyés par 5 banques partenaires : les Banques populaires et les Caisses d’épargne du groupe BPCE, le Crédit Mutuel, le CIC et la Société Générale. Géré par Bpifrance, le fonds de garantie de ces prêts, doté de 2 M€ par an par l’État, permet une prise en charge du risque de défaillance par l’État à hauteur de 70 %. Le manque de recul sur un dispositif mis en place il y a moins de dix ans ne permet pas encore d’avoir une estimation fiable du taux de défaut effectif sur ces prêts.
Selon une enquête de satisfaction menée en 2013, 59 % des répondants n’auraient pas poursuivi leurs études sans l’obtention de ce crédit et 78 % jugent qu’ils n’auraient pu accéder à un financement bancaire sans la garantie accordée par l’État. Concernant les étudiants ayant bénéficié du dispositif, 42,5 % étaient issus de l’université au moment de la souscription de leur crédit et 75 % possédaient un niveau d’études compris entre Bac +1 et Bac +3, moins de 10 % se préparant à accéder au niveau Bac +5. Enfin, le prêt étant non fléché sur la prise en charge de dépenses spécifiques, il a permis de financer les frais de scolarité (28 %), mais aussi les dépenses liées au logement (21 %), au transport (18 %) ou aux fournitures scolaires (11 %).
Une augmentation des droits pourrait justifier d’élargir le dispositif de prêts garantis par l’État, dont la forte demande de la part des étudiants ne peut être satisfaite en totalité compte tenu du montant de la garantie annuelle de l’État. Pour satisfaire cette demande, un doublement de la dotation allouée actuellement en loi de finances à ce dispositif serait nécessaire (soit un besoin de 4 M€). À l’occasion des dix ans du dispositif, il serait souhaitable de faire un point sur la demande avec les banques partenaires du dispositif, de mener une analyse précise des bénéficiaires du dispositif au cours des dernières années et d’étudier l’opportunité d’une éventuelle montée en charge du dispositif au regard d’une évaluation précise et actualisée du taux de défaut anticipé. Une telle mesure recueille le soutien de nombreux interlocuteurs de la Cour.
Enfin, dans un scénario d’augmentation significative des droits d’inscription, la question se poserait du devenir de la dépense fiscale « réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur », et de sa suppression éventuelle pour en recycler les gains au bénéfice de l’extension éventuelle du nombre de boursiers sur critères sociaux. La Cour n’a pas conclu sur ce sujet, dans la mesure où la présente enquête est circonscrite à la problématique des droits de scolarité et où cette dépense fiscale répond à des enjeux de politique familiale qui dépassent le cadre de l’enquête. Il demeure que, contrairement aux bourses, le montant de la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur n’est pas réévalué chaque année, pour tenir compte notamment de l’inflation : le montant de 183 € actuellement en vigueur correspond au montant de 1 200 francs prévu à la création de la mesure en 1993. Le dispositif n’apparaît donc pas comme l’élément d’une véritable politique de l’éducation dynamique et fondée sur des critères objectifs d’évaluation des frais liés à la scolarité. La question du devenir de cette dépense fiscale se poserait également, même si ce n’est pas exactement dans les mêmes termes, dans le cas de l’option d’une suppression générale des droits d’inscription universitaires.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
A - Les modalités d’accompagnement financier des étudiants
a) Le système des bourses
En France, le niveau des droits n’a aucune incidence sur la situation financière des étudiants boursiers sur critères sociaux, dans la mesure où ils en sont exonérés (ce qui est le cas de 40 % des étudiants en université). Pour ces étudiants, une hausse des droits n’appellerait donc pas une revalorisation des bourses à titre de compensation ; elle renforcerait au contraire l’avantage financier procuré par l’exonération. En revanche, la hausse des droits pourrait être accompagnée par une extension du nombre d’étudiants exonérés. Pour limiter le coût de cette mesure, la réinstauration d’un « échelon zéro » des bourses permettrait aux étudiants concernés d’être exonérés sans ouvrir droit à une aide financière complémentaire.
Cependant, si une telle mesure ne conduirait pas à augmenter le budget des aides directes aux étudiants (programme 231), elle aurait pour conséquence un accroissement du niveau de la compensation pour l’État au titre des exonérations de droits, imputée sur le programme 150. Selon les hypothèses retenues en termes de nombre d’étudiants entrant dans le nouvel échelon 0, le coût supplémentaire de compensation pour l’État s’élèverait chaque année, dans le cas du scénario n°1 défini supra, à 19 M€ (pour 50 000 étudiants supplémentaires exonérés), 31 M€ (pour 80 000 étudiants exonérés) ou 38 M€ (pour 100 000 étudiants exonérés)165.
Implications d’une augmentation du nombre d’étudiants éligibles aux bourses sur critères sociaux
Si les pouvoirs publics souhaitaient, au-delà de la recréation d’un échelon 0, augmenter le nombre d’étudiants éligibles au dispositif actuel des bourses sur critères sociaux dont tous les échelons sont rémunérateurs166, le niveau des dépenses budgétaires du programme 231 augmenterait dans les proportions suivantes167 : - pour 50 000 étudiants entrant dans le dispositif, la dépense annuelle supplémentaire par rapport au coût total prévisionnel des bourses sur critères sociaux en 2018-2019 s’élèverait à 140,2 M€ ; - pour 80 000 étudiants entrants, la dépense annuelle supplémentaire s’élèverait à 224,4 M€ ; - pour 100 000 étudiants entrants, la dépense annuelle supplémentaire s’élèverait à 280,5 M€.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
A - Les modalités d’accompagnement financier des étudiants
L’augmentation des droits d’inscription peut, selon certaines études, n’avoir que peu ou pas d’effet sur l’accès à l’enseignement supérieur si elle s’accompagne d’instruments de soutien au revenu étudiant, bourses ou prêts à remboursement contingent.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
Quelle que soit l’évolution envisagée, la réflexion sur les droits d’inscription ne se réduit pas aux modalités d’accroissement des ressources propres des universités. Elle renvoie à des enjeux structurants pour l’enseignement supérieur, tels que les parcours des étudiants, le niveau de l’offre d’enseignement ou la qualité des services offerts par les établissements.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
b) Des choix scolaires et professionnels liés aux modes de financement des études
Les conditions financières dans lesquelles sont réalisées les études ont des effets directs sur le type d’études et leur durée. D’une part, il peut exister une aversion des étudiants à la dette, qui influence l’accès aux études, le choix des études et celui d’un métier.
Des travaux de recherche ont ainsi montré que l’introduction de frais d’inscription dans certains Länder d’Allemagne, à partir de 2007, avait entrainé, au moins à court terme, une distorsion des choix des étudiants entre les filières universitaires générales et les filières professionnelles, les étudiants se tournant davantage vers cette deuxième option à la suite de l’augmentation des frais d’inscription, option moins accessible en France.
À l’inverse, la perception d’une bourse a un effet positif non seulement sur l’accès aux études supérieures, mais également sur la décision de poursuivre des études à plus long terme à l’université163. L’attribution d’une aide annuelle de 1 500 € (en plus de l’accès gratuit à l’université) accroît la probabilité de s’inscrire ou de se réinscrire à l’université de deux à cinq points de pourcentage, par rapport aux élèves dont les frais de scolarité sont gratuits mais qui ne bénéficient pas de cette aide supplémentaire.
L’attribution d’une bourse a également des effets positifs sur la décision de se réinscrire à l’université un an plus tard et, pour les élèves de master, sur la probabilité d’obtenir un diplôme au bout de deux ans (la probabilité d’obtenir le diplôme de Master étant plus élevée de 5 points de pourcentage). Par ailleurs, une expérience réalisée sur les étudiants d’une université américaine a montré que la dette étudiante modifie les choix de carrières au profit d’emplois rémunérateurs et au détriment d’emplois d’intérêt public, moins rémunérateurs.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
a) Un recours accru à l’emploi étudiant pesant sur les chances de réussite universitaire
Une hausse des droits d’inscription augmenterait le besoin de financement des études, qui serait susceptible de se traduire par un recours accru des étudiants à une activité rémunérée. Selon sa nature et son intensité, l’activité rémunérée peut empiéter sur le temps des études de façon plus ou moins intense et représenter un risque pour la réussite aux examens.
En 2016, 46 % des étudiants déclaraient exercer une activité rémunérée (toutes durées confondues) pendant l’année universitaire. Depuis 20 ans, la part des sortants de l’enseignement supérieur qui disent avoir travaillé au moins 8 heures par semaine et tout au long de l’année scolaire a augmenté : elle est passée de 13 % pour la génération 1992 à 14 % pour celle de 1998, puis à 21 % pour celle sortie en 2004 et s’est stabilisée à ce niveau pour la génération 2010158.
En 2015, les étudiants en licence et en master qui exerçaient une activité « très concurrente des études »159 consacraient par semaine 7 heures de moins aux cours et 4 heures de moins au travail personnel que les étudiants qui n’exerçaient aucune activité. 13 % des étudiants en licence et 21 % des étudiants en master déclaraient ne pas pouvoir assister à certains cours, mais c’était le cas pour 50 % des étudiants en licence et 49 % des étudiants en master exerçant une activité « très concurrente des études »160. S’ils ne travaillaient pas, les étudiants salariés auraient « une probabilité plus élevée de 43 points de réussir leur année ».
Ce « risque scolaire » est dépendant du nombre d’heures travaillées : « travailler plus de 16 heures par semaine a un effet très significativement négatif (en moyenne de près de - 49 points) sur la probabilité d’obtenir son diplôme. En revanche, l’effet du travail salarié est réduit de moitié et peu significatif lorsque l’étudiant travaille moins de 16 heures par semaine. »
Au total, une augmentation des droits d’inscription pourrait contraindre davantage d’étudiants à exercer une activité rémunérée ou conduire ceux qui travaillent déjà à augmenter leur durée d’activité. Dans les deux cas, l’activité supplémentaire contribuerait à réduire les chances de réussite scolaire, notamment celles des étudiants aux origines les plus modestes, en contradiction avec l’objectif affiché par la loi du 8 mars 2018 d’améliorer la réussite étudiante.
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II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
Les travaux en économie de l’éducation ne permettent pas de tirer des conclusions nettes sur la sensibilité de la demande d’éducation au prix. Une augmentation des droits constituerait à tout le moins un prélèvement financier supplémentaire sur les étudiants ou leur famille, susceptible de modifier leur comportement en matière de choix d’orientation, d’activité rémunérée, de réussite aux examens ou d’orientation professionnelle.
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