Le portail de la fonction publique propose depuis le mois de janvier 2017 une rubrique complète dédiée au thème de la laïcité dans la fonction publique.
Cette nouvelle source d’information s’adresse à deux publics cibles : les gestionnaires de ressources humaines et les agents publics. Pour les premiers, elle offre un accès à une information fiable et une documentation complète sur le sujet, comprenant les textes de référence (lois et circulaires), les travaux de la Commission « Laïcité et Fonction publique », la jurisprudence nationale et européenne en la matière, des liens vers les guides pratiques édités notamment par l’Observatoire de la laïcité et le CNFPT, ainsi que des rapports et des études élaborés sur le thème de la laïcité et des liens vers les principaux organismes de formation des agents publics. Pour les seconds, la rubrique propose en outre des réponses claires aux questions qu’ils peuvent se poser par la présentation synthétique du cadre juridique.
Cette rubrique, accessible dès la page d’accueil du portail, est amenée à être régulièrement mise à jour et complétée (http://www.fonction-publique.gouv.fr/laicite-et-fonction-publique ).

Circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique. Voir l'article...

Des ministères, des collectivités territoriales et des établissements publics hospitaliers se sont dotés de chartes et de guides détaillés sur les questions de laïcité, dans lesquels les agents, notamment encadrants et décideurs, peuvent trouver des ressources importantes sur les fondements du principe de laïcité ainsi que des cas pratiques et des bonnes attitudes à adopter. Les guides élaborés par l’Observatoire de la laïcité constituent également une ressource complète, pratique et très utile.
La charte de la laïcité dans les services publics synthétise les grands principes, sur une seule page, et peut être jugée relativement concise pour les agents désireux de s’informer, comme l’observe le rapport de la Commission « Laïcité et fonction publique ».
Un outil intermédiaire a donc été élaboré avec l’ensemble des employeurs publics, sous le format simple du dépliant pédagogique à destination des agents publics, revenant sur les idées reçues, les grands principes et les attitudes à adopter dans certaines situations. Il renvoie, par ailleurs, aux principales sources d’information pour ceux qui souhaitent aller plus loin dans la compréhension de la portée du principe de laïcité pour les agents publics. Il est également l’occasion d’une nouvelle diffusion de la charte de la laïcité dans les services publics.
Ce support a vocation à être remis à chaque agent public par l’employeur au moment de la prise de fonctions. Il peut aussi être utilisé comme support d’entretien faisant suite à une difficulté rencontrée dans un service en lien avec le principe de laïcité ou l’obligation de neutralité.
Ce support pédagogique, destiné aux seuls agents publics et qui n’a pas vocation à se substituer à la charte de la laïcité dans les services publics, sera adressé aux employeurs publics sous un format dématérialisé conçu pour l’impression.

Circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique. Voir l'article...

Dans l’objectif de formation de l’ensemble des agents publics énoncé au point 2.1.1, il convient de former prioritairement les agents qui ne bénéficient pas d’une formation initiale intégrant un volet consacré au principe de laïcité (notamment les agents contractuels de droit public et les agents en contrat aidé) et les agents qui exercent des fonctions au contact du public. En outre, un rappel des principes et de leur portée, à intervalles réguliers, à l’attention de ces derniers, peut s’avérer nécessaire.
Le développement d’actions de formation continue dédiées au thème de la laïcité doit s’envisager autour de deux axes :
- Favoriser le développement d’un réseau de formateurs internes :
S’appuyer sur un réseau de formateurs internes permet d’adapter la formation proposée au plus près des besoins des agents tout en développant une culture commune.
Plusieurs actions s’articulant autour de la constitution de réseaux de formateurs internes ont d’ores et déjà été engagées :
- Le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) a élaboré, en lien avec le CNFPT, un kit de formation ad hoc dont le déploiement s’appuie sur la formation de formateurs qui sont amenés à proposer des formations (modules de 2 jours) articulées autour d’un tronc commun et d’une séquence de spécialisation sur l’un des trois thèmes suivants :
 Laïcité et usage des espaces publics,
 Laïcité et relation socio-éducative,
 La laïcité : accueil et relations avec les usagers.
La constitution de ce réseau de formateurs est d’ores et déjà avancée tant au niveau de la fonction publique de l’Etat que de la fonction publique territoriale. Le CGET a habilité 175 formateurs de formateurs au niveau national, dont 58 sont issus des services de l’Etat et 26 fonctionnaires territoriaux interviennent pour le CNFPT. D’autres formateurs sont également habilités : des salariés de structures privées qui sont également susceptibles de former des agents publics (centres de ressources pour la politique de la ville, fédérations d’éducation populaire…), des futurs agents publics (Instituts régionaux du travail social, par exemple) ou des salariés exerçant une mission de service public (Pôle emploi, missions locales par exemple). Au niveau régional, le CGET a habilité plus d’un millier de formateurs dont environ un tiers sont des agents publics. L’objectif est que plus de 20.000 professionnels et acteurs de terrain soient formés fin 2017.
- Un réseau de formateurs internes a été constitué pour dispenser, dans un cadre ministériel et interministériel, des actions de sensibilisation à la diversité et à la lutte contre les discriminations. Ce dispositif, piloté par l’institut régional d’administration (IRA) de Nantes, a permis d’outiller pédagogiquement plus de 200 personnes, exerçant au sein d’écoles de service public ou dans les services centraux ou déconcentrés des ministères, leur permettant ainsi de mener des actions de formation ou de sensibilisation dans le cadre de la mise en oeuvre des politiques de ressources humaines. Récemment, ces formateurs internes se sont vu proposer un volet complémentaire portant sur la laïcité, qui prend appui sur les outils pédagogiques développés par le CGET. Une vingtaine de ces formateurs viennent de bénéficier de cet apport et cette formation pourra être proposée, sur la base du volontariat, à d’autres formateurs internes formés à la diversité et à la lutte contre les discriminations.
- Dans la fonction publique hospitalière, la construction de l’action nationale de formation «Laïcité, droits et obligations dans les établissements de la FPH » explicitée ci-dessous a été pensée pour qu’une équipe pluridisciplinaire, constituée de personnes ressources, puisse participer conjointement à une même session de formation, afin de permettre la mise en oeuvre d’une démarche institutionnelle dans l’établissement.
- Mobiliser les outils existants en les adaptant aux besoins des publics visés :
La formation continue des agents publics à la laïcité peut se décliner dans des modules dédiés, dans les services directement confrontés aux enjeux de la laïcité, ou bien faire l’objet d’un volet particulier au sein de formations plus générales.
Les outils de formation existants, tels que le module de formation à distance développé par le RESP ou le kit créé par le CGET et le CNFPT, ont vocation à être diffusés pour permettre leur utilisation dans le cadre des formations organisées par les ministères et leurs opérateurs, les collectivités territoriales et leurs établissements publics ainsi que par les établissements publics hospitaliers.
La DGAFP prendra les dispositions nécessaires pour que la ressource (ou « la boîte à outils pédagogiques ») du CGET et du CNFPT soit, en accord avec ces derniers, mise à disposition des acteurs, afin qu’elle puisse être déclinée dans des actions de formation à l’attention des publics les plus larges. De la même manière, la DGAFP invitera les administrations à partager leurs pratiques de formation innovantes en la matière dans un objectif de mutualisation.
Le module de formation à distance élaboré par le RESP pourrait également être rendu accessible à l’ensemble des agents publics dans un objectif de sensibilisation. Chaque administration et opérateur pourrait choisir d’y ajouter, en fonction des besoins liés aux fonctions exercées par certains agents, un module en présentiel adapté, généraliste ou spécialisé sur une problématique ciblée directement en lien avec la mise en oeuvre du principe de laïcité.
Le CNFPT développe des modules de formation en présentiel tels que « restauration scolaire et laïcité », « laïcité et GRH » ou « gestion, entretien et financement des édifices cultuels ».
Les établissements relevant de la fonction publique hospitalière sont incités, depuis 2014, à former les agents au thème de la laïcité, par la circulaire relative aux priorités nationales de formation. En 2016, la Direction générale de l’offre de soins (DGOS) a souhaité renforcer cette incitation afin de mieux accompagner les professionnels médicaux, soignants et administratifs des établissements relevant de la fonction publique hospitalière dans la gestion de situations de conflits éventuels sur ce sujet, dans le cadre d’une démarche institutionnelle. Une formation érigée en « action nationale de formation » et intitulée « Laïcité, droits et obligations dans les établissements de la FPH » est désormais, à ce titre, inscrite au catalogue des formations de l’Association nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) qui en a rédigé le cahier des charges à la demande et avec l’appui de la DGOS.

Circulaire du 15 mars 2017 relative au respect du principe de laïcité dans la fonction publique. Voir l'article...

La formation initiale au sein des écoles de service public comprend une formation clairement identifiée et dédiée à l’explication du principe de laïcité, sa mise en perspective historique, sa portée juridique et son application au quotidien à des situations administratives concrètes.
Le réseau des écoles de service public (RESP) a élaboré à cette fin un module de formation à distance généraliste, qui est utilisé par l’ensemble des écoles de service public du réseau. Ce module est, le plus souvent, couplé à une formation en présentiel adaptée à chaque public des écoles de service public. La formation à ce module doit être réalisée chaque année pour l’ensemble des élèves desdites écoles.
Au sein de la fonction publique de l’Etat, un référent par école est désigné pour la mise en place de cet enseignement.
Au sein de la fonction publique territoriale, le CNFPT assure également une séquence, au cours de ses formations initiales consacrées aux principes de laïcité et de neutralité, par la mise en place de la formation à distance créée par le RESP ou l’utilisation de ses ressources pédagogiques propres.
Au sein de la fonction publique hospitalière, l’Ecole des hautes études en santé publique, également membre du RESP, assure la formation relative au principe de laïcité pour les fonctionnaires en formation. Tous les élèves stagiaires suivent dans ce cadre une formation portant sur le principe de laïcité dans la fonction publique.

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Afin que les obligations résultant du principe de laïcité soient comprises par l’ensemble des agents publics et pleinement respectées dans l’exercice de leurs fonctions, je souhaite tout d’abord que tout nouvel entrant dans la fonction publique suive une action de formation portant sur cet objet.
Il est également essentiel que l’ensemble des agents publics en fonctions, quels que soient leur catégorie et leur corps ou cadre d’emplois d’appartenance, y compris les agents contractuels, soit informé des obligations professionnelles et formé au principe de laïcité et à ses conséquences.

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L’inscription du respect du principe de laïcité parmi les obligations et principes déontologiques des fonctionnaires dans le statut général doit s’accompagner de la diffusion d’une plus grande culture de la laïcité dans la fonction publique. Le renforcement de la culture de la laïcité s’appuiera sur l’intensification du dispositif de formation aux divers moments de la carrière (2.1), sur la mise à disposition d’un nouveau support d’information à destination de tous les agents (2.2), sur la mise en place d’un espace dédié sur le site du ministère de la fonction publique recensant toutes les informations relatives au principe de laïcité dans la fonction publique (2.3), sur la désignation d’un référent ou correspondant « laïcité » qui assurera une écoute et un accompagnement des agents publics relevant de votre autorité (2.4), ainsi que sur la création d’outils de veille afin de mieux identifier les difficultés éventuelles rencontrées dans les services (2.5).
Enfin, je souhaite que la journée du 9 décembre devienne, chaque année, l’occasion de rappeler l’histoire de ce principe fondamental, sa portée et de favoriser le dialogue afin de valoriser la laïcité dans la fonction publique (2.6).

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La qualité d’usager du service public n’implique en elle‐même aucune limitation à la liberté d’opinion et de conscience, ni à la possibilité d’exprimer ses convictions. Si un devoir de stricte neutralité s’impose à l’agent des services publics, qui incarne un service qui doit lui‐même être neutre, les usagers ont, a priori, le droit d’exprimer leurs convictions religieuses. En effet, la neutralité du service public est le corollaire du principe d’égalité qui régit le fonctionnement des services publics et implique, notamment, l’égal accès des usagers au service public et leur égal traitement, quelles que soient leurs convictions religieuses. Elle garantit tout à la fois la liberté de conscience, de religion et l’absence de discrimination.
Toutefois, les normes constitutionnelles et conventionnelles rappellent que la liberté de manifester sa religion ou ses convictions religieuses ne saurait avoir une portée absolue. Qu’il s’agisse de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 ou encore de la Convention européenne des droits de l’homme ou de la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne, des restrictions à la liberté de manifester sa religion sont autorisées au nom, principalement, de la protection de l’ordre public. Ainsi, la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) laisse une large marge de manoeuvre aux Etats dans l’encadrement de la liberté d’expression religieuse (CEDH, 4 décembre 2008, Dogru c. France, n° 27058/05 et Kervanci c. France n° 31645/04 ; CEDH, 10 novembre 2005, Sahin c. Turquie n° 44774/98).
Comme le rappelle notamment la Charte de la laïcité dans les services publics de 2007 à laquelle il convient de se référer, des restrictions à la liberté des usagers des services publics de manifester leurs convictions peuvent être justifiées. Celles-ci résultent alors soit de textes particuliers (par ex. la loi du 15 mars 2004 en ce qui concerne les écoles, collèges et lycées publics ou la loi du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l’espace public), soit de considérations liées au bon fonctionnement du service ou d’impératifs d’ordre public, de sécurité, de santé, d’hygiène. Le juge administratif contrôle la légalité des restrictions ainsi apportées à la libre expression des convictions religieuses et veille à leur stricte nécessité.
S’agissant par exemple des personnes hospitalisées dans les établissements publics de santé, elles ont droit au respect de leurs croyances (article R. 1112-46 du code de la santé). La Charte de la personne hospitalisée prévoit que «L’établissement de santé doit respecter les croyances et convictions des personnes accueillies. Dans les établissements de santé publics, toute personne doit pouvoir être mise en mesure de participer à l’exercice de son culte (…) Toutefois, l’expression des convictions religieuses ne doit porter atteinte ni au fonctionnement du service, ni à la qualité des soins, ni aux règles d’hygiène, ni à la tranquillité des autres personnes hospitalisées et de leurs proches ».

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Les exigences relatives à la laïcité de l’Etat et à la neutralité des services publics ne doivent pas conduire à la négation de la liberté d’opinion et de conscience dont bénéficient les agents publics au même titre que tous les citoyens. La liberté d’opinion garantie par l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 est d’ailleurs clairement affirmée par l’article 6 de la loi du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires. Le fonctionnaire est libre d’avoir les opinions et les croyances religieuses de son choix comme tout citoyen. Il peut librement les exprimer en dehors du service sous les seules restrictions imposées par la loi.
Il convient de rappeler plus généralement que dans l’expression de ses opinions, l’agent public, notamment lorsqu’il exerce des fonctions d’autorité, est tenu à un devoir de réserve dont l’intensité varie selon la nature des fonctions et des responsabilités qu’il occupe.
Dès lors, le principe de la liberté d’opinion interdit toute discrimination fondée sur les opinions ou croyances religieuses dans le recrutement et le déroulement de carrière des agents publics.
Les convictions religieuses d’un candidat doivent être indifférentes au recrutement des agents publics. De manière générale, la pratique d’un culte ne doit pas constituer un critère discriminant à l’encontre d’un candidat à un concours ou d’un agent contractuel prétendant à la titularisation. Le juge administratif a annulé un concours en raison des questions que le jury avait posées à un candidat sur son origine et sur ses pratiques confessionnelles (CE, 10 avril 2009, n° 311888).
Le Conseil d’Etat juge, en outre, que ni l’appartenance à une religion, ni sa pratique à titre privé, même connue par les autres agents du service, ne peut justifier une mesure défavorable à l'encontre d’un agent comme une mauvaise appréciation sur une feuille de notation (CE, 16 juin 1982, n° 23277), une sanction ou, a fortiori, un licenciement.
Le respect de ces principes doit être assuré au cours du recrutement et dans la gestion de la carrière des agents publics.
Par ailleurs, certains aménagements du temps de travail des agents publics peuvent être autorisés au nom de la liberté de culte, à la condition qu’ils soient compatibles avec le bon fonctionnement du service public (CE, 16 février 2004, n° 264314).

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Le principe de laïcité et son corollaire l’obligation de neutralité font obstacle à ce que les agents disposent, dans le cadre du service public et quelle que soit la nature de leurs fonctions, du droit de manifester leurs croyances et leur appartenance religieuses (CE, avis, 3 mai 2000, n° 217017 ; CEDH, 26 novembre 2015, Ebrahimian c. France, n° 64846/11).
Le Gouvernement a souhaité consacrer la jurisprudence du Conseil d’Etat dans le cadre de la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires pour rappeler, à l’article 25 du statut général des fonctionnaires, l’importance du respect de ce principe par les agents publics dans l’exercice de leurs fonctions. Les obligations et principes énoncés à l’article 25 s’imposent également aux agents contractuels en vertu de l’article 32 du titre 1er du statut général.
Pour que la portée de ce principe soit comprise par chacun, l’article 25 de la loi n° 83-634 du 13 juillet 1983 modifiée portant droits et obligations des fonctionnaires impose expressément aux agents publics de s’abstenir de manifester, dans l’exercice de leurs fonctions, leurs opinions religieuses. La méconnaissance de cette obligation constitue un manquement aux obligations professionnelles de l’agent.
Il appartient à tout chef de service de veiller au respect de ce principe par les agents des services placés sous son autorité. Tout manquement à l’obligation de neutralité ou au respect du principe de laïcité peut justifier le prononcé d’une sanction disciplinaire. Comme le préconise le guide de l’encadrante et de l’encadrant récemment mis en ligne sur le site de la fonction publique, il convient cependant de privilégier, en cas de difficultés, le dialogue et la pédagogie qui permettent dans la majorité des cas de régler les situations problématiques, avant d’envisager des suites disciplinaires.
En cas de poursuite disciplinaire, la sanction prononcée doit, sous le contrôle normal du juge, être proportionnée à la faute et tenir compte des circonstances de l’espèce telles que la nature des fonctions exercées, la réitération du manquement malgré des rappels à la règle, le degré d’ostentation du signe d’appartenance religieuse, le port de ce signe au contact ou non du public, la vulnérabilité du public, etc. (cf. par exemple, CAA Versailles, 23 février 2006, n° 04VE03227).
Outre le port de signe d’appartenance religieuse dans le service, deux exemples de manquement à l’obligation de neutralité des fonctionnaires peuvent être tirés de la jurisprudence du Conseil d’Etat. Un agent public qui fait apparaître son adresse électronique professionnelle sur le site d’une association cultuelle peut être légalement sanctionné par son administration (CE, 15 octobre 2003, n° 244428). De même, toute forme de prosélytisme auprès d’autres agents ou des usagers est constitutive d’une faute. Il en va ainsi de la distribution par un agent public aux usagers de documents à caractère religieux à l’occasion de son service (CE, 19 février 2009, n° 311633), y compris par l’utilisation d’outils numériques mis à sa disposition, tels qu’Internet et les courriels, ou de propos visant à diffuser ses convictions religieuses auprès des usagers et de ses collègues (CAA de Versailles, 30 juin 2016, n°15VE00140).
Il convient de souligner enfin que la circonstance qu’une personne soit employée par une personne publique selon les dispositions du code du travail, y compris en contrat aidé, ou qu’un service public soit confié à une personne privée ne change pas la nature des obligations inhérentes à l’exécution du service public. Il en va de même des apprentis, des stagiaires et des volontaires du service civique accueillis dans les administrations. La chambre sociale de la Cour de cassation a ainsi rappelé que « les principes de neutralité et de laïcité du service public sont applicables à l’ensemble des services publics, y compris lorsque ceux-ci sont assurés par des organismes de droit privé et que, si les dispositions du code du travail ont vocation à s'appliquer aux agents [qu’ils emploient], ces derniers sont soumis à des contraintes spécifiques résultant du fait qu'ils participent à une mission de service public, lesquelles leur interdisent notamment de manifester leurs croyances religieuses par des signes extérieurs, en particulier vestimentaires » (Cass. Soc., 19 mars 2013, n° 12-11690, publié au bulletin).

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Les principes de laïcité, d’égalité et de neutralité qui gouvernent le fonctionnement des services publics s’imposent à l’ensemble des agents publics, quelle que soit la nature des fonctions exercées. C’est pour conforter ces principes que la loi du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires rappelle la place essentielle du principe à valeur constitutionnelle de laïcité dans le statut général des fonctionnaires.
Les principes de laïcité et d’égalité de tous devant la loi, et la neutralité de l’Etat qui en découle, justifient que des restrictions soient apportées à la liberté d’expression religieuse des agents publics dans l’exercice de leurs fonctions (1.1). Mais il convient également de rappeler, pour donner tout son sens au principe de laïcité, que ces restrictions ne portent pas sur les libertés d’opinion et de conscience qui sont garanties aux agents publics comme à tout citoyen (1.2). Enfin, il me semble nécessaire de rappeler la portée du principe de laïcité dans les relations des agents publics avec les usagers (1.3).

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