L’autonomie universitaire en Europe II

L’AUTONOMIE UNIVERSITAIRE EN EUROPE II, TABLEAU DE BORD, par Thomas Estermann, Terhi Nokkala & Monika Steinel. Télécharger le guide L’autonomie universitaire en Europe II.
Avant-propos
Les acteurs de l’enseignement supérieur s’accordent en général à reconnaître toute l’utilité et l’importance de l’autonomie universitaire. Dans ses diverses déclarations, l’Association européenne de l’université (European University Association — EUA) a réaffirmé le rôle crucial de l’autonomie institutionnelle pour les établissements d’enseignement supérieur et pour l’ensemble de la société. Sans être un but en soi, l’autonomie est un préalable essentiel au succès des universités européennes. Faisant suite à l’Étude exploratoire intitulée « L’autonomie universitaire en Europe I », publiée en 2009, le présent rapport pose un nouveau jalon dans la poursuite du travail de l’EUA sur cet important sujet.
Il va plus loin que le rapport précédent dans son analyse du degré actuel d’autonomie des institutions dans les pays membres de l’EUA. Il offre ainsi un outil qui permet, d’une part, d’évaluer l’autonomie des cadres nationaux d’enseignement supérieur par rapport à une référence et, d’autre part, d’établir des corrélations entre l’autonomie et d’autres concepts, tels que la performance, le financement, la qualité, l’accès et la fidélisation. Tout en reconnaissant l’existence de nombreux modèles différents, il tente de cerner des principes et conditions de base importants pour permettre aux universités d’assumer de façon optimale leurs missions et leurs tâches. Reposant sur quatre domaines d’autonomie différents, les tableaux de bord tentent de restituer le point de vue subjectif des institutions sur cette question. Il s’agit de promouvoir le débat et d’encourager les décideurs politiques nationaux à prendre des mesures pour améliorer les conditions de fonctionnement des universités dans le cadre des futures réformes de la gouvernance.
Il est clair qu’autonomie ne signifie pas absence de réglementation. L’État doit fournir un cadre approprié dans lequel les universités peuvent s’acquitter de leurs missions le mieux possible. Ce projet a tenté de comparer différentes conditions cadres, en se concentrant en particulier sur les domaines de l’autonomie organisationnelle, budgétaire et académique et de l’autonomie en matière de ressources humaines.
La mesure, l’évaluation par score et la pondération des différents aspects de l’autonomie se sont révélées complexes et souvent sources de controverses. Dès lors, il s’est avéré capital de présenter de façon transparente la méthodologie utilisée dont une bonne compréhension est essentielle pour interpréter les données et les résultats du tableau de bord.
Le présent rapport révèle que, malgré une amélioration générale de la liberté des institutions universitaires européennes, quelques systèmes n’accordent encore que trop peu d’autonomie à leurs universités et limitent ainsi les performances de celles-ci. Cette étude et d’autres travaux récents de l’EUA montrent, par ailleurs, que les réformes entreprises dans le domaine de l’autonomie devront s’accompagner de mesures visant à développer les capacités institutionnelles et les ressources humaines.
L’EUA, quant à elle, continuera à suivre l’évolution des réformes de la gouvernance, compte tenu de leur importance capitale pour les universités. En 2012, de nouvelles informations et données seront mises à disposition sur une plate-forme en ligne, sur le site Internet de l’EUA.
Enfin, je souhaite remercier les partenaires de ce projet et les Secrétaires généraux des conférences nationales des recteurs d’Europe et leurs experts, qui ont apporté une contribution majeure à ce projet. Professeur Jean-Marc Rapp, Président de l’EUA.
Introduction
Considérées comme importantes pour la modernisation des universités européennes, la gouvernance des universités et la relation entre l’État et les établissements d’enseignement supérieur ont suscité d’intenses débats ces dernières années. Pour observer et analyser l’évolution et l’incidence des réformes portant sur l’autonomie et ses aspects connexes, l’EUA a mené un ensemble d’études de débats et de conférences et s’est appuyée sur son programme d’évaluation institutionnelle. L’importance que les universités membres de l’EUA accordent à l’autonomie se refl ète dans les constatations du rapport « Trends 2010 » de l’EUA, qui révèlent que 43% des répondants des universités perçoivent la réforme de l’autonomie comme une des évolutions institutionnelles les plus importantes de cette dernière décennie (Sursock & Smidt 2010: 18). Diverses études ont en effet démontré les effets positifs de l’autonomie institutionnelle (Aghion et al. 2008: 5; Reichert & Tauch 2005: 7; Estermann & Bennetot Pruvot 2011).
Par son étude « University Autonomy in Europe I » [L’autonomie universitaire en Europe I] (Estermann & Nokkala 2009), l’EUA a commencé à fournir des données sur l’autonomie institutionnelle pour permettre aux intervenants universitaires et aux décideurs politiques de comparer plus effi cacement les systèmes de toute l’Europe. Le Tableau de bord sur l’autonomie constitue une étape supplémentaire dans ce processus car il dresse l’état des lieux de l’autonomie universitaire, classe et évalue les systèmes d’enseignement supérieur selon leur degré d’autonomie. En élaborant une méthodologie qui mesure et évalue par score les différents niveaux d’autonomie institutionnelle des systèmes d’enseignement supérieur d’Europe, ce projet s’engage sur un terrain nouveau. Il entend faire participer tous les acteurs concernés à un débat plus approfondi sur l’autonomie et ainsi contribuer à améliorer les systèmes d’enseignement supérieur. Il offre le point de vue des institutions sur l’autonomie en associant le monde universitaire à toutes les étapes, secteur principalement représenté par les conférences nationales des recteurs d’Europe.
5- Tendances
Les réformes de la gouvernance récemment adoptées dans nombre de pays européens ont eu une incidence sur l’autonomie organisationnelle des universités, entraînant, dans plusieurs cas, un changement de statut juridique. Vu la diversité des cadres législatifs nationaux, il est difficile de comparer les différentes structures organisationnelles. Toutefois, le nouveau statut rend en général les universités plus indépendantes de l’État et s’accompagne le plus souvent d’une participation accrue de personnalités extérieures aux instances dirigeantes des universités.
Dans une majorité d’universités d’Europe, des personnalités extérieures participent maintenant aux processus décisionnels les plus importants des instances dirigeantes. Dans les systèmes où les organes décisionnels ne comptaient auparavant pas de personnalités extérieures, cette évolution est assez controversée, en particulier si une partie de ces membres est sélectionnée par le gouvernement. Leur participation est souvent perçue comme une façon pour les gouvernements de renforcer leur influence sur les processus décisionnels internes, au détriment de l’autonomie institutionnelle.
Dans la plupart des pays d’Europe septentrionale, les universités peuvent sélectionner librement ces personnalités extérieures, bien que dans certains, une autorité externe désigne officiellement les personnalités extérieures proposées par l’université. Dans une majorité de systèmes, le gouvernement continue à contrôler, en tout ou en partie, la désignation de ces personnalités. Malgré une tendance manifeste à réduire la taille des instances dirigeantes et à en accroître l’efficacité, plusieurs systèmes, surtout dans les pays méditerranéens, conservent encore de grandes assemblées.
La plupart des universités sont libres de décider de leurs structures académiques internes et peuvent créer des entités juridiques. Dans plusieurs cas, les institutions peuvent entreprendre certaines activités supplémentaires plus librement via des entités juridiques distinctes.
Le chef d’établissement est toujours choisi par l’institution elle-même. Dans la moitié des systèmes analysés, la sélection ou l’élection doit être confirmée par une autorité externe. Il s’agit d’une formalité dans la plupart des cas mais certainement pas dans tous: dans certains systèmes, l’autorité externe peut exercer une influence considérable sur le processus de sélection. La durée du mandat est presque toujours stipulée dans la loi, sous la forme d’une durée précise ou d’une période maximale.
Pour poursuivre le chemin vers l’autonomie organisationnelle, il sera important de continuer à réduire la taille des instances dirigeantes et d’accorder aux universités plus de liberté pour sélectionner les personnalités extérieures de leurs instances dirigeantes. L’autonomie financière est cruciale pour permettre aux universités de réaliser leurs objectifs stratégiques. C’est pourquoi les restrictions dans ce domaine sont perçues comme particulièrement limitatives. Dans presque tous les pays, les universités reçoivent l’essentiel de leur financement public sous forme de dotations globales. Les budgets par postes sont désormais extrêmement rares. Cependant, dans près de la moitié des systèmes utilisant des dotations globales, les possibilités de répartition interne sont quelque peu limitées par la loi. Ces limitations vont d’une ventilation en grandes catégories, avec peu ou pas de possibilités de transferts de fonds entre celles-ci, au fléchage de certaines parties de la dotation à des fins spécifiques. Dans presque tous les systèmes, les universités reçoivent leur financement pour une période d’un an, ce qui rend une planifi cation à long terme difficile.
Plus de la moitié des systèmes analysés autorisent les universités à constituer des réserves budgétaires. Les autres le leur interdisent ou subordonnent la constitution de telles réserves à des restrictions spécifiques.
Les universités peuvent maintenant emprunter de l’argent dans une majorité de systèmes, même si diverses limitations continuent d’exister. Soit elles ne peuvent emprunter que des montants limités, soit elles doivent obtenir l’autorisation préalable d’une autorité publique. Seuls six systèmes autorisent leurs universités à emprunter sans restriction.
Les institutions peuvent être propriétaires de biens immobiliers dans la majorité des pays analysés, mais ne possèdent pas pour autant réellement la plupart de leurs bâtiments. Ceux-ci peuvent appartenir à des sociétés immobilières publiques ou privées. Même les universités qui sont propriétaires de leurs bâtiments n’ont pas forcément la possibilité de vendre ces derniers ou doivent obtenir une autorisation externe pour procéder à une vente.
En ce qui concerne les droits d’inscription, la situation est très complexe. Les diverses populations d’étudiants − de 1er, 2e et 3e cycles, nationaux/UE ou internationaux − sont traitées de façon très différente. Des droits d’inscription sont réclamés aux étudiants nationaux/UE des 1er et 2e cycles dans une majorité de systèmes. Toutefois, il est rare que les institutions puissent fixer librement le montant de ces droits pour les licences. Souvent, c’est une autorité externe qui détermine unilatéralement le montant des droits d’inscription, fixe un plafond ou établit le montant des droits en concertation avec les universités. Un nombre légèrement plus élevé de systèmes − huit − permet à leurs universités de fixer les droits d’inscription dans les cycles de master.
La situation pour les étudiants internationaux est très différente. Six systèmes seulement interdisent aux universités de réclamer des droits d’inscription aux 1er et 2e cycles. Dans 12 systèmes, les universités peuvent déterminer librement le montant des droits au 1er cycle et, dans 13 d’entre eux, elles peuvent en faire autant au 2e cycle. De récentes réformes, en particulier dans certains systèmes d’Europe du Nord, ont permis aux universités de fixer des droits d’inscription pour les étudiants hors UE, soit librement, soit sous un plafond déterminé par une autorité externe. Dans d’autres cas, les droits d’inscription ont été abolis, la plupart du temps à la suite d’un changement de gouvernement. De futures réformes de l’autonomie financière devraient spécifiquement viser à allonger la période de financement. Il est aussi important que les mesures d’austérité appliquées par les gouvernements à la suite de la crise économique ne mènent pas à un renforcement des contrôles et à une intervention plus directe dans les budgets universitaires.
L’autonomie en matière de ressources humaines s’est améliorée en ce qui concerne les procédures de recrutement. Les universités de la plupart des pays sont libres de recruter leurs personnels enseignant et administratif de haut rang. Seuls quelques pays requièrent la confirmation de la désignation par une autorité externe.
Toutefois, dans la plupart des systèmes, les universités ne sont pas totalement libres de fixer les salaires des membres de leur personnel. Une large gamme de restrictions s’applique à cette matière. Bien qu’aboli ou en cours de suppression dans certains pays, le statut de fonctionnaire du personnel universitaire subsiste dans bien des pays, du moins pour certaines catégories du personnel, dès lors souvent régies par des réglementations plus strictes que les dispositions du droit du travail privé des pays concernés. Dans certains pays, l’autonomie des universités reste limitée par des grilles de rémunération préétablies.
Dans plus de la moitié des pays analysés, les universités appliquent des réglementations spécifiques (en plus du droit du travail standard) pour le licenciement de membres du personnel. Les universités peuvent librement accorder des avancements à leur personnel dans 12 pays. Dans la plupart des autres pays, le nombre total de postes reste réglementé par le gouvernement et les universités ne peuvent donc accorder de l’avancement que si un poste se libère à un niveau supérieur.
Les récentes réformes des processus d’assurance qualité, en particulier, ont eu une forte incidence sur l’autonomie académique. La plupart des pays réglementent le nombre total d’étudiants. La libre admission de tous ceux qui sont titulaires des qualifications de base constitue l’exception à la règle et, même dans ces pays, les pressions qui pèsent sur le financement public pourraient entraîner des changements.
Partout ailleurs, le nombre d’étudiants peut être fixé en concertation avec un pouvoir public ou déterminé unilatéralement, soit par un pouvoir public ou par les universités. Les universités sont libres de sélectionner les étudiants dans plus d’un tiers des pays analysés. Seule une minorité de pays ne permettent pas une telle sélection, soit parce que les admissions sont réglementées par une autorité externe ou en raison de l’application d’un régime de libre admission. L’ouverture de nouveaux programmes requiert généralement une forme d’approbation d’un pouvoir public.
Dans environ un quart des pays analysés, les universités peuvent ouvrir de nouvelles formations sans accréditation préalable. Dans la plupart des systèmes restants, elles doivent faire accréditer les formations qu’elles souhaitent ouvrir ou pour lesquelles elles sollicitent une subvention. La situation est très similaire pour les programmes de licence et de master mais présente des différences plus marquées pour les doctorats. Les universités de la plupart des pays ont pleine compétence pour fermer des programmes d’études. Elles ne doivent négocier de telles fermetures avec un pouvoir public que dans un faible nombre de systèmes.
Dans environ deux tiers des pays étudiés, elles peuvent choisir la langue d’enseignement. Les autres pays imposent diverses restrictions, perçues comme générant un fort désavantage concurrentiel lorsqu’il s’agit d’attirer des étudiants ou des personnels étrangers.
Les universités ne peuvent généralement pas choisir leurs mécanismes d’assurance qualité. Elles ne sont libres de le faire que dans quatre pays. Toutefois, dans un peu moins d’un tiers des systèmes analysés, elles peuvent au moins sélectionner l’organisme d’assurance qualité.
À l’avenir, les réformes dans ce domaine devraient viser à donner aux universités une plus grande liberté pour établir leurs propres critères d’admission. Il sera aussi crucial de trouver le juste équilibre entre autonomie et responsabilisation en encourageant les audits institutionnels ou des évaluations des processus internes d’assurance qualité.
L’analyse révèle que des améliorations ont été apportées dans de nombreux pays et domaines, mais aussi que beaucoup de pays n’accordent toujours pas assez d’indépendance à leurs universités. Il convient de noter que la crise économique, qui a frappé l’Europe en 2008, a eu des effets à long terme non seulement sur les budgets mais aussi sur d’autres aspects de l’autonomie institutionnelle et de la responsabilisation.
Dans certains pays, les gouvernements ont appliqué des mécanismes de pilotage plus directs, qui ont entraîné une augmentation signifi ative des mesures de responsabilisation, pas toujours appropriées. Les débats sur l’efficacité des systèmes d’enseignement supérieur et sur le « bon degré » de diversité institutionnelle pourraient aussi mener certains gouvernements à instaurer des mécanismes de pilotage plus directs. Il est dès lors important d’établir des processus, notamment de dialogue entre parties prenantes, qui renforcent l’efficience et favorisent la diversité sans réduire l’autonomie institutionnelle.
Le fréquent écart entre autonomie formelle et autonomie concrète a déjà été mis en évidence. Cette étude et d’autres rapports de l’EUA ont montré qu’un des grands défi s des réformes de la gouvernance réside dans la mise en oeuvre concrète des réglementations. Pour appliquer les réformes juridiques avec succès, il faut assortir ces réformes d’un soutien au développement des capacités institutionnelles et au développement des ressources humaines.
Pour pleinement tirer parti du renforcement de l’autonomie institutionnelle et mener à bien les nouvelles tâches, il faut des compétences supplémentaires en matière de gestion, management et direction. Il est essentiel de fournir un soutien à l’acquisition de ces compétences pour réussir les réformes de la gouvernance.

SELF-UNIVERSITY IN EUROPE II, DASH, by Thomas Estermann, Terhi & Monika Nokkala Steinel. Download the guide University Autonomy in Europe II.
Foreword
Actors in higher education generally agree to recognize the full value and importance of university autonomy. In his various statements, the European University Association (European University Association - EUA) has reaffirmed the crucial role of institutional autonomy for institutions of higher education and for society as a whole. Not an end in itself, autonomy is an essential prerequisite to the success of European universities. Following the scoping study entitled "University Autonomy in Europe I", published in 2009, this report sets a new milestone in the continuing work of the EUA on this important topic. More...