Par Jean-Hippolyte Feildel. En matière de réduction des dépenses publiques, on insiste généralement beaucoup sur la nécessité de réduire le nombre de fonctionnaires. Mais cette réduction ne peut être opérante que si l’organisation administrative de l’État s’adapte elle aussi, si l’on réduit du même coup la suradministration. Cette tare du secteur public – la sur-administration – peut être illustrée à travers le cas du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR). Les missions remplies par ses services, le sont bien souvent par deux services, voire plus, internes ou externes au ministère; et ce à l’heure de la LRU [Loi sur les Libertés et les Responsabilités des Universités, du 10 août 2007], où les universités remplissent de plus en plus par elles-mêmes, des missions incombant précédemment au MESR. Des économies devraient donc spontanément se dégager; économies d’autant plus indispensables que le ministère et ses opérateurs ne sont pas soumis à la règle du « 1 sur 2 ».
Les services en doublons
Voici un tableau présentant les missions administratives remplies par le ministère de l’enseignement supérieur (MESR) et les services ou agences correspondants.
Les exemples de doublons sont donc nombreux. Notons que dans certains cas, vie étudiante, lutte contre les discriminations notamment, la liste de services de l’État qui remplissent ces missions, pourrait être encore allongée. Nous n’avons ici identifié que les missions remplies par plusieurs services, en tenant pour principe que ces missions sont légitimes. Mais il serait bien entendu possible de juger de leur pertinence et de discuter de leur niveau d’administration optimale (en termes de coûts?). Par exemple, on peut envisager de parvenir à une tutelle technique resserrée, chargée de l’agrégation des données et laissant leur production aux opérateurs.
Côté effectifs : le diable se cache dans les détails
Comme le ministère de l’éducation nationale, celui de l’enseignement supérieur et de la recherche a bénéficié d’un aménagement de la règle du « 1 sur 2 ». Entre 2009 et 2011, la règle était celle du non remplacement d’un fonctionnaire sur six partants à la retraite. A partir de 2011, la loi de programmation des finances publiques va plus loin et précise que « le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ne fera l’objet, à titre exceptionnel, d’aucune suppression d’emplois sur l’ensemble de la période », en raison du passage aux responsabilités et compétences élargies (RCE) des universités suite à la loi LRU. Par ailleurs, comme le ministère, les opérateurs qui lui sont rattachés, ont été eux-aussi exonérés de réduction d’effectifs sur la période de programmation. Le passage aux RCE nécessitait sans doute une exonération temporaire de la règle du « 1 sur 2 », mais à partir du 1er janvier 2012, date à laquelle les dernières universités ont effectué cette évolution, les effectifs du ministère auraient dû recommencer à décroître. Il aurait été même légitime de penser qu’ils diminueraient à mesure que les universités françaises passaient aux RCE entre 2009 et 2012. Au contraire, les effectifs du ministère n’ont fait qu’augmenter depuis 2010. Dans les faits, le nombre d’emplois ETPT a cru au niveau de l’administration centrale entre 2008 et 2012 de 579 à 609 emplois ETPT, malgré une baisse entre 2008 et 2010 (mais qui pourrait résulter d’effets de périmètre du transfert du personnel de l’AERES de la ligne « Administration centrale » à la ligne « Autres »). Celui des opérateurs sous plafonds ministériels a, semble-t-il, drastiquement baissé; ce qui est une conséquence indirecte de l’autonomie des universités, les emplois de ces derniers étant désormais comptabilisés hors plafonds.
Une fois cette rectification opérée, il est nécessaire de revenir sur la réduction du nombre d’emplois chez les opérateurs, qui peut sembler impressionnante. Elle résulte tout simplement du transfert de masse salariale aux universités depuis la LRU. Les enseignants-chercheurs et les personnels des universités ne sont progressivement plus comptabilisés sous le plafond ministériel (Titre 2), mais sous le Titre 3 (fonctionnement), dans les subventions pour charges de service public (de hors plafond). Entre 2010 et 2011, les effectifs opérateurs hors Titre 2 sont passés de 124.816 à 156.333 emplois ETP, soit une augmentation de 31.517 emplois. Au même moment, l’emploi des opérateurs en Titre 2, diminuait de 28.568 emplois ETPT. On regrettera de ne pas disposer de ces statistiques sous la forme unique ETPT qui permettrait une comparaison.
Que fait la RGPP ?
Depuis juillet 2007, la Révision générale des politiques publiques œuvre à la rationalisation de l’administration, avec, à l’appui, les techniques du « New public management ». Le MESR y est passé aussi, le dernier compte-rendu le concernant est paru en décembre 2011. On y apprend qu’un accord a été signé en 2011, en matière de ressources humaines, entre la DGRH et les directions métiers (DGESIP et DGRI) sur leurs responsabilités respectives et les méthodes de travail. Les directions métiers acquièrent par ailleurs, une responsabilité plus grande dans la contractualisation RH avec les opérateurs. Une autre partie des recommandations, porte en outre, sur l’amélioration du système d’allocation des moyens (modèle SYMPA), responsabilité du ministère. Mais pour l’essentiel, les mesures prises par la RGPP en 2011, auront concerné des politiques entreprises par le ministère et non son organisation elle-même.
Conclusion
Alors que les universités ont fait l’objet d’une profonde réforme – la LRU – qui a transformé l’enseignement supérieur français, les affectifs de l’administration centrale n’ont pratiquement pas varié et ont même crû. L’accompagnement de la réforme méritait peut-être un maintien temporaire des effectifs (exonération de la règle du « 1 sur 2 »), mais maintenant qu’elle est entièrement appliquée, que toutes les universités sont devenues autonomes, le ministère, en centrale, devrait prendre acte du transfert de ses missions. L’administration centrale devrait par conséquent réduire son périmètre en corrélation avec ces transferts et pourrait fonctionner selon nos informations avec 200 personnes de moins.
Cet aggiornamento des effectifs ministériels par rapport aux missions, passera inévitablement par une rationalisation des services. Tous les services effectuant des missions similaires doivent justifier de leur distinction et de leur séparation sans quoi il faudra impérativement envisager leur fusion, condition indispensable pour la lisibilité et l’efficacité. On pourrait même aller au-delà. Non seulement il y aurait lieu de s’interroger sur la conservation de ministères indépendants lorsque leurs effectifs sont faibles, mais aussi sur le coût implicite constitué par la politique actuelle de sanctuarisation (exonération du « 1 sur 2 ») et sa durabilité.