This report is based on the ENQA workshop “Quality Assurance and Qualifications Frameworks: exchanging good practice”, which took place in Dublin, Ireland, on 9-10 February 2012 and presents articles on themes such as the state of development of qualifications frameworks, the role of agencies in the self-certification process, and the meaning of qualifications frameworks in external quality assurance.
The theme of qualifications frameworks and their relation to quality assurance is gaining urgency in the European scene as more and more countries are completing their national qualifications frameworks and quality assurance agencies need to take important decisions on how to implement them. Some of the key features of the qualifications frameworks are the specification of learning outcomes, processes for assessing learners’ attainment of the expected outcomes, their relation to the ECTS, identification of transfer and progression routes, and recognition of prior learning. Download the report Quality Assurance and Qualifications Frameworks: Exchanging Good Practice.
Conclusions
Several current reforms in higher education are having a significant impact on quality assurance and the work of quality assurance agencies. Among these, the establishment and referencing to qualifications frameworks and the adoption of assessment methods focusing on student learning outcomes pose important challenges to the methods and processes used for internal and external quality assurance.
The ENQA 2012 workshop on Quality Assurance and Qualifications Frameworks: exchanging good practice and these articles covered a wide range of issues related to qualifications frameworks, such as the state of art in their development and adoption, the role of agencies in the self-certification process, and the impact of qualifications frameworks on external quality assurance. In addition, a view from the stakeholder community was presented through an article outlining the use and importance of qualifications frameworks to the labour market and employers. Recognition of prior learning, assessment of learning outcomes, and learning outcomes in programme oriented quality assurance were also discussed in smaller working groups during the workshop.
As the first article underlines, it is clear that while several changes have already taken place, we are still at the beginning of implementing qualifications frameworks. It is important to make sure that they are developed jointly with quality assurance, learning outcomes, and other recognition tools. At the same time, the article emphasises the importance of making sure that European, but especially national qualifications frameworks become more visible and better known, so as to bring real benefits to the end users, whether individuals, higher education institutions, academic staff, or employers.
In terms of self-certification, the second author underlines that verification by selfcertification is a process in which each QA agency has a significant and obligatory role to play. The role of quality assurance is to demonstrate that programmes are based on intended learning outcomes and that qualifications are awarded on basis of achievement of these outcomes. If, however, we are to realise the objectives of the QF-EHEA in relation to transparency, mobility, and recognition, self-certification is only the first step. The Swedish case example presents a recently adopted approach to quality assurance. In line with the Bologna Process and the goal of increased employability of students, qualification descriptors were introduced and have become the tool in quality assurance of higher education in Sweden. Continuous reviewing in the coming years will help to develop best practice in implementing the new approach, and will be able to provide informed answers to questions such as: Can results of an academic study programme be measured? If yes: how can that be done? And is this European quality assurance of the 21st century?
The system used in Denmark relies on the use of external examiners for the measurement of achieved learning outcomes. Discussions on the use of learning outcomes in programme based QA in the related working group brought up a number of different methods. A conclusion of the group’s work was that if the scale of the potential small revolution brought about by learning outcomes based assessment is to be investigated seriously, the answer lies perhaps not in better measurement, but instead in finding new ways of stimulating ownership of the concept of learning outcomes itself. The working group on recognition of prior learning discussed different ways in which prior learning is used for entry into further study, achievement of credits, or for the award of an entire degree. It became clear that recognition of prior learning practices is politically sensitive and highly dependent on the national context. It was felt thus that agencies must explicitly assume this political dimension in order to define what role to play regarding recognition of prior learning processes in their own frameworks.
The working group discussing the assessment of learning outcomes concluded that there is a need to analyse the assessment of learning outcomes paying attention to the legal framework and academic context. In addition, the maturity of the higher education system as a whole, and the degree of implementation of other ‘Bologna tools’, such as qualifications frameworks, play a significant role in the process. The group felt a need to focus on the quality assurance of the assessment procedures of learning outcomes through checking the assessment practices used by programmes to assess different learning outcomes. The participants agreed that the focus of such assessment should be on the programme learning outcomes, not on the achievement of individual student.
Overall, the main conclusion of the workshop and of this publication is that there is great benefit in sharing and comparing national practices, and learning from good practice at the level of quality assurance agencies. However, the national political and legal context, as well as the degree of implementation of the Bologna reforms, has a significant impact on the way in which agencies can and should react and relate to the implementation of qualifications frameworks. Coordinating efforts in developing and implementing qualifications frameworks and other Bologna reforms is important to ensure a successful consolidation of the European Higher Education Area. In addition, all relevant actors should make efforts to ensure that information on the role and purpose of qualifications frameworks and learning outcomes-based assessment is provided to all interested parties, including employers, so that student employability can be improved, mobility facilitated, and recognition of non-formal and informal learning further developed. Download the report Quality Assurance and Qualifications Frameworks: Exchanging Good Practice.

RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235), PAR M. Christian ECKERT, Rapporteur Général, Député
ANNEXE N° 47 - TRAVAIL ET EMPLOI - FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE. Rapporteur spécial: M. Christophe CASTANER, Député.
Introduction
Selon les derniers chiffres publiés par la Direction de l’animation de la recherche et des études statistiques (DARES), l’activité économique a connu un fort ralentissement au cours de l’année 2012. Sur l’ensemble de l’année, les prévisions de l’UNEDIC font état d’une augmentation du nombre de demandeurs d'emploi sans activité de 235 000 personnes au total en 2012 (catégorie A). De janvier à juillet, selon le ministère du Travail, 138 800 personnes supplémentaires se sont déjà inscrites en catégorie A. En conséquence, la barre des trois millions de chômeurs vient d’être franchie (3 011 000 demandeurs d’emploi en catégorie A, c’est-à-dire sans aucun travail, à la fin août 2012). La France retrouve ainsi un niveau de chômage comparable au pic historique enregistré en 1999. Sur un an, le nombre de demandeurs d’emplois en catégorie A croît de 9,2%. En outre, le nombre de demandeurs d’emploi inscrits à Pôle emploi en catégories B et C (activité courte) s’établit à 1 483 600 en France métropolitaine fin août 2012. Au total, le nombre de demandeurs d’emploi en catégories A, B, C s’établit à 4 494 600 en France métropolitaine fin août 2012 (4 776 800 en France y compris les départements d’outre-mer), ce qui représente une augmentation de 8,4% sur un an. Le Gouvernement doit donc faire face à une situation de l’emploi très détériorée...
Le Rapporteur spécial tient enfin à souligner que le nouvel esprit insufflé par le Gouvernement dans le champ du dialogue social, tel qu’il a été démontré lors de la grande conférence sociale des 9 et 10 juillet 2012, l’oblige à se tenir à une méthode, celle du temps de la concertation. De nombreux chantiers ont été ouverts, que ce soit sur la décentralisation de la formation professionnelle ou sur la sécurisation des parcours professionnels. Les décisions de l’État suivront la concertation entre les partenaires sociaux. C’est à ce moment-là que les engagements pris devront être traduits budgétairement. Une autre méthode eût été contradictoire avec l’esprit du dialogue social...
3.– Le développement de l’apprentissage
Les politiques publiques en faveur de l’apprentissage mobilisent près de trois milliards d’euros en 2012. En 2013, le Gouvernement a fait le choix de maintenir le financement des dispositifs permettant le développement de l’apprentissage en raison de leurs résultats encourageants en matière d’insertion dans l’emploi durable.
a) Le maintien des contrats d’apprentissage
Ils constituent le premier poste de dépense du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi. Les contrats d’apprentissage ont pour but de permettre à leurs bénéficiaires d’acquérir une qualification professionnelle sanctionnée par un diplôme ou un titre à finalité professionnelle. Les contrats d’apprentissage associent des enseignements théoriques et pratiques dispensés dans des centres de formation d’apprentis. Ils s’adressent à des jeunes âgés de seize à vingt-cinq ans. Ils sont exonérés de cotisations et de contributions sociales et l’État compense cette perte de recettes pour la sécurité sociale.
En 2012, les crédits demandés atteignaient 1,33 milliard d’euros. En 2013, il est prévu 1 234,37 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au titre de la compensation de l’exonération. Cette inflexion s’explique par une correction de calcul du coût des exonérations de cotisations sociales opérée par l’agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L’ACOSS a en effet estimé que le coût imputé en 2012 était surévalué.
b) Les contrats de professionnalisation
Les contrats de professionnalisation ont été créés par la loi n° 2004-391 du 4 mai 2004 relative à la formation professionnelle tout au long de la vie et au dialogue social. Ils permettent à leurs bénéficiaires d’acquérir une certification par l’alternance de périodes de formation et d’activité professionnelle, et de favoriser ainsi leur insertion sur le marché du travail. Ils bénéficient d’exonérations de cotisations sociales compensées par l’État, pour un montant prévisionnel de 14,6 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2013. Ce montant est en baisse régulière depuis plusieurs années.
c) La rémunération des stagiaires de la formation professionnelle
L’État assure la rémunération des demandeurs d’emploi non indemnisés par le régime d’assurance chômage et qui poursuivent une formation professionnelle : il s’agit des handicapés dans des centres de rééducation professionnelle (CRP) ou hors CRP, des détenus et des mineurs placés sous main de justice. Il assure également la rémunération des publics dits « spécifiques » (les stagiaires de la formation professionnelle) qui poursuivent une formation agréée par l’État (articles L. 6341-1 à L. 6341-8 du code du travail). La rémunération moyenne prise en charge par l’État est de 1 129 euros et le nombre potentiel de mois/stagiaires rémunérés au titre de ce dispositif est de 164 340.
La prévision de crédits pour 2013, s’élève donc à 185,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Elle se répartit de la façon suivante:
– 47,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour la rémunération des publics spécifiques;
– 138 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour la rémunération des actions qualifiantes.
Cette dotation bénéficie de nouveau d’une budgétisation inscrite sur le programme 103, après avoir bénéficié en 2012 d’un financement du Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP).
B.– LES CRÉDITS DU COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE FINANCEMENT NATIONAL DU DÉVELOPPEMENT ET DE LA MODERNISATION DE L’APPRENTISSAGE
Le Fonds national de modernisation et de développement de l’apprentissage (FNDMA), créé par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, a été transformé en un compte d’affectation spéciale dénommé Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage par la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011. Ce CAS constitue une mission budgétaire à part entière, parallèle aux crédits budgétaires de la mission Travail et emploi, rattachée au ministère du Travail. Le CAS FNDMA constitue un outil de transparence à l’égard du Parlement (le précédent FNDMA était un fonds extrabudgétaire qui échappait dont aux débats parlementaires) qui améliore la lisibilité et le suivi des dépenses dédiées à l’apprentissage. L’objectif fixé par le Gouvernement, à travers les contrats d’objectifs et de moyens (COM) de seconde génération (2011-2015), est d’atteindre une cible de 580 000 apprentis en 2015...
B.– LE CONTRÔLE ET L’ADÉQUATION AUX BESOINS DES ENTREPRISES DES FONDS DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE DEMEURENT PERFECTIBLES
1.– Le contrôle du financement de la formation professionnelle présente des lacunes persistantes
Le champ de contrôle du financement de la formation professionnelle couvre la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle continue des salariés (7,9 milliards d’euros), les activités conduites en matière de formation par les organismes paritaires collecteurs (6,1 milliards d’euros), les organismes de formation (12,7 milliards d’euros), les collecteurs de la taxe d’apprentissage (1,9 milliard d’euros) et les opérations cofinancées par le Fonds social européen (1 milliard d’euros). Cela représente un montant cumulé de près de 29 milliards d’euros.
En 2011, 1 671 contrôles financiers ont été réalisés et un montant de 1,4 milliard d’euros a été vérifié. Pourtant, la crédibilité du contrôle des fonds de la formation professionnelle nécessite de pouvoir réaliser le contrôle d’une part plus significative des fonds à contrôler. Le projet annuel de performances pour 2013 (PAP) prévoit un objectif de contrôle de 3% de la masse financière, identique à l’objectif fixé en 2012. Cet objectif est donc revu à la baisse, puisque 3,86% de la masse financière totale avait pu être contrôlée en 2010.
Toutefois, pour améliorer le contrôle du financement de la formation professionnelle, il a été décidé de recentrer les services sur leur cœur de métier, c’est-à-dire le contrôle des organismes de formation et des actions financées par les organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA). Ces derniers ont d’ailleurs été réformés par la loi du 24 novembre 2009 qui impose le relèvement du seuil de collecte de 15 à 100 millions d’euros pour la délivrance, à compter du 1er janvier 2012, de nouveaux agréments. Les OPCA devraient à présent disposer de la surface financière nécessaire pour se doter des personnels et outils permettant la mise en place de processus internes de contrôle.
Enfin, la signature de la seconde génération de conventions d’objectifs et de moyens (COM) entre l’État et les régions a conduit les OPCA à justifier le niveau et la répartition de leurs dépenses de fonctionnement favorisant ainsi le contrôle par l’administration du respect des plafonds réglementaires.
2.– Les actions pour renforcer l’adéquation de la formation professionnelle aux besoins des entreprises
a) Les contrats de plan régionaux de développement de la formation professionnelle (CPRDFP)
La loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie a fixé pour objectifs aux CPRDFP de programmer à moyen terme les actions de formation pour les jeunes et les adultes, d’assurer un développement cohérent de l’ensemble des filières de formation et un accès équilibré des femmes et des hommes à chacune de ces filières. Cosigné par le président du conseil régional et l’État, représenté par le Préfet et l’autorité académique, le CPRDFP engage la responsabilité de ses signataires. À mi-2012, 24 contrats ont déjà signés. En 2013, la totalité des régions devront avoir signé un contrat de plan.
b) Le programme « investissements d’avenir » piloté par la Caisse des dépôts
La loi de finances rectificative n° 2010-237 du 9 mars 2010 a institué, en faveur de l’alternance, un programme doté de 500 millions d’euros. Ces crédits sont accordés sur une base d’un appel à projet national visant les investissements innovants dans l’alternance. La Caisse des dépôts et consignations a été désignée comme opérateur de l’ensemble du programme. Le programme se décline en deux actions.
La première, dotée de 250 millions d’euros, est consacrée au développement de l’appareil de formation, et vise à adapter l’appareil de formation en alternance aux besoins de l’économie en soutenant la création, l’extension ou la reconversion des centres et organismes de formation accueillant les jeunes travailleurs en alternance.
La seconde action, dotée également de 250 millions d’euros, est consacrée à la création ou à la consolidation de solutions d’hébergement, et a pour objectif d’assurer aux jeunes en alternance un environnement favorable à leur insertion professionnelle. Elle doit permettre la création de 10 000 places d’hébergement supplémentaires à l’horizon 2020...
F.– LE NÉCESSAIRE SAUVETAGE DE L’AFPA
Les graves difficultés financières rencontrées par l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), depuis l’ouverture à la concurrence du marché de la formation en 2009, sont une source de préoccupations pour le Rapporteur spécial. L’AFPA n’était pas suffisamment préparée à cette transition brutale, malgré ses 200 centres de formation, ses 9 300 salariés (dont seulement 4 400 formateurs) et 100 000 chômeurs formés chaque année en moyenne, ce qui a entraîné une perte de marchés publics de presque 20% entre 2009 et 2011.
L’origine des difficultés rencontrées par l’AFPA est complexe et multiple. En premier lieu, le Rapporteur spécial constate que l’AFPA n’a pas bénéficié du transfert de ressources propres au moment de l’ouverture du marché à la concurrence, situation inédite que l’on pourrait qualifier d’hérésie sur le plan de la théorie économique. En outre, la structure a été affaiblie à l’été 2009 par le départ de 900 psychologues d’orientation vers Pôle emploi, décidée sans compensation par le précédent Gouvernement. Enfin, l’AFPA s’est retrouvée prise en étau dans les contradictions propres à la décentralisation de la formation professionnelle qui s’est opérée sans régulation et sans souci de préserver des formations professionnelles à l’échelle nationale. Ainsi, il n’existe pas de règles précises concernant la mobilité interrégionale, qui a chuté de 40 % en trois ans pour les stagiaires de l’AFPA. Par conséquent, les demandeurs d’emplois qui représentent désormais la majorité du public se retrouvent aujourd’hui dans l’obligation de fait de trouver des formations dans leur région. De la même manière, les formations industrielles, qui ont une forte dimension nationale, ont perdu 56% de leurs stagiaires en deux ans.
Le nouveau président de l’AFPA, M. Yves Barou, s’est engagé, à travers un vaste plan de refondation, à revoir sa politique d’offres de formation afin de la moduler au plus près des besoins du public, ce qui suppose également de renforcer la capacité pour chaque personne entrant en formation de voir ses acquis d’expérience validés. L’AFPA s’engage également dans la voie d’une coopération renouvelée avec les régions afin de développer sa compétence pour gérer les plans sociaux en entreprise (PSE). Enfin, la nouvelle direction s’est engagée dans une concertation visant à rationaliser les implantations de la structure sur le territoire, en procédant aux regroupements nécessaires et en faisant appel à des opérateurs extérieurs pour moderniser la capacité d’hébergement de l’association.
Le sérieux et la qualité des formations offertes par l’AFPA, qui la distingue de nombre d’organismes de formation récemment créés, plaident, selon le Rapporteur spécial, pour un soutien financier d’urgence à l’association (qui devrait être proche de 200 millions d’euros au vu des besoins). Cet investissement de l’État ne se ferait toutefois pas sous forme de subventions mais pourrait prendre la forme de titres associatifs, assortis d’un rendement de 4% pour l’État. Les modalités de cet investissement par des acteurs publics (BPI, FSI ou Caisse des dépôts) pourraient également associer des grandes entreprises, voire une participation populaire. À ce titre, l’État doit jouer un rôle moteur afin de stimuler la participation des partenaires privés.
Enfin, le Rapporteur spécial estime urgent de réguler les mobilités interrégionales pour les stagiaires en formation et de prendre en compte les besoins nationaux dans l’offre de formation. Il est en effet nécessaire de freiner la dérive anarchique que connaît parfois le champ de la formation professionnelle, laquelle se traduit par un important gaspillage d’argent public au profit d’organismes parfois douteux. Télécharger le Rapport Castaner sur le financement de l'apprentissage.