Formation Continue du Supérieur

II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Les droits d’inscription peuvent avoir deux fonctions dans l’enseignement supérieur : assurer des recettes aux établissements et réguler les flux étudiants. En France, ils n’ont longtemps joué aucun de ces deux rôles. Au sein des universités, les droits sont identiques, quelle que soit la filière choisie et quel que soit l’établissement. Leur niveau ne concourt pas à l’orientation des étudiants et a pour seule fonction de ne pas représenter un obstacle financier à la poursuite d’études. La contribution particulièrement faible demandée aux étudiants, qui a été gelée pendant plusieurs années, ne participe que marginalement aux ressources financières des établissements universitaires. Elle reste difficile à comprendre dans sa finalité, sa nature et son montant. Or de plus en plus d’établissements d’enseignement supérieur publics, souvent spécialisés dans une filière, ont entrepris de faire jouer aux droits d’inscription un rôle financier plus actif.
Cette évolution, qui concerne pour l’heure un nombre réduit d’établissements et une minorité d’étudiants, repose sur des logiques de nature différente. Elle a pour particularité de n’être ni pilotée, ni coordonnée, et d’aboutir à des disparités injustifiées de droits entre des formations parfois de même nature. Les universités sont restées à l’écart de ces tendances pour leurs diplômes nationaux, mais rencontrent les mêmes tensions financières que les autres opérateurs d’enseignement supérieur. Même si les évaluations disponibles du besoin de financement ne permettent pas de déterminer une cible financière objective, le nombre d’étudiants inscrits dans l’enseignement supérieur en France connaît une hausse continue depuis 2008 et devrait continuer de s’accroître.
Dans ce contexte, les droits d’inscription, fixés à un niveau faible, peuvent d’autant moins rester à l’écart d’une réflexion que les universités sont encouragées par les pouvoirs publics à accroitre leurs ressources propres. Si les leviers d’efficience identifiés par la Cour doivent en priorité permettre de faire face dans de bonnes conditions à la croissance des besoins financiers, la possibilité d’une hausse des droits dans les universités ne peut donc être écartée a priori. L’analyse des différentes pistes envisageables conduit à écarter deux scénarios extrêmes, celui d’une suppression générale des droits d’inscription en vue de la préparation d’un diplôme national, calquée sur les modèles allemands ou suédois, et celui d’une très forte augmentation destinée à couvrir l’essentiel des coûts des formations, inspirée du modèle mis en oeuvre par des établissements privés et certains établissements publics. Il en résulte que toute perspective éventuelle d’augmentation des droits d’inscription, pour être réaliste et acceptable, devrait s’intégrer dans une trajectoire de hausse modulée en fonction du cycle d’études, faisant porter l’augmentation en priorité sur les cycles master et ingénieur, et s’accompagner, en fonction de son ampleur, de mesures d’accompagnement financier en faveur des étudiants.
Elle devrait également être liée à l’explicitation des services rendus aux étudiants, dans le cadre de la nouvelle démarche contractuelle avec l’État en cours de mise en oeuvre, ainsi que dans le cadre du renouvellement des parcours étudiants introduit par la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants.
Couplée à une hypothèse d’approfondissement de l’autonomie des universités, une telle évolution ne se résumerait pas à une simple modalité technique d’accroissement des ressources propres des universités. En infléchissant et en caractérisant la nature des droits d’inscription universitaires, qui passeraient d’une logique sociale d’accès à l’enseignement supérieur – quasiexclusive et uniforme aujourd’hui – à une fonction plus sensible de levier financier au service d’une stratégie d’établissement, le scénario d’augmentation des droits modifierait le modèle économique des universités et renouvellerait les perspectives de développement du service public dont elles ont la responsabilité.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
CONCLUSION ET RECOMMANDATIONS
Les modèles étrangers ne fournissent pas d’indication claire sur le niveau optimal des droits d’inscription à l’université, notamment en raison de la diversité des modes d’organisation de l’enseignement supérieur et de la recherche selon les États. Le niveau des droits est étroitement dépendant du modèle d’enseignement supérieur existant et des pratiques admises dans chaque État en termes de financement des études.
Alors que l’ensemble des acteurs mettent en avant le « sous-financement de l’enseignement supérieur français », et particulièrement des universités, les droits d’inscription peuvent sembler, de prime abord, le levier le plus direct à utiliser pour augmenter les ressources des universités.
Le scénario d’un relèvement nécessiterait en premier lieu que la base légale des droits soit redéfinie et que le besoin de financement soit mieux établi, dans son calcul et sa répartition, ce qui suppose au préalable que les mesures d’efficience dans la gestion des établissements soient mises en oeuvre.
L’hypothèse d’un relèvement des droits devrait également tenir compte de plusieurs contraintes.
En raison d’un niveau de départ très faible, les droits d’inscription ne pourraient représenter un levier de financement significatif qu’à condition d’accroître leur montant substantiellement, selon les hypothèses de modulation présentées ci-dessus et en appuyant les modulations sur des fondement objectifs tels que les perspectives d’insertion professionnelle.
Cette perspective reste toutefois contrainte par le principe juridique d’égal accès à l’enseignement supérieur.
Par ailleurs, les droits d’inscription ne peuvent être considérés uniquement sous l’angle des ressources propres des établissements. Leur niveau participe à l’équilibre d’autres circuits financiers (aides directes aux étudiants, compensation des exonérations par l’État, montant de la garantie par l’État des prêts étudiants, niveau de la subvention pour charges de service public) et influe sur l’arbitrage des étudiants entre études et activité rémunérée.
L’hypothèse consistant à faire porter l’augmentation des droits en priorité sur les étudiants étrangers rencontre des limites comparables, auxquelles s’ajoute la dimension d’attraction internationale de l’enseignement supérieur français.
Il resterait encore à établir quel serait le meilleur niveau administratif pour fixer les droits d’inscription, l’échelon central ou les universités dans le cadre d’un renforcement de leur autonomie.
L’usage éventuel des droits d’inscription nationaux comme levier de financement des universités modifierait une approche héritée de l’après-guerre et ne devrait intervenir qu’au terme d’une réflexion sur les priorités de l’enseignement supérieur. Ce n’est que dans la mesure où ils se traduiraient par une amélioration substantielle des services aux étudiants que les droits pourraient faire l’objet d’une réévaluation.
Au vu de ces constats, et dans l’hypothèse où un relèvement des droits d’inscription universitaires serait retenu, la Cour formule les recommandations suivantes :
5. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : moduler la hausse des droits en fonction des cycles universitaires, en faisant porter la différenciation en priorité sur le cycle master ;
6. (MESRI et autres ministères exerçant la tutelle d’établissements d’enseignement supérieur public) : établir un cadre juridique permettant de sécuriser la fixation des droits d’inscription ;
7. (Universités, MESRI) : renforcer substantiellement, dans le cadre de la démarche contractuelle rénovée avec l’État, l’engagement des établissements à améliorer les services rendus aux étudiants ;
8. (MESRI) : mettre en place un nouvel échelon zéro de bourses sur critères sociaux ouvrant droit uniquement à une exonération des droits d’inscription ;
9. (Bpifrance, Ministère de l’économie et des finances, MESRI) : procéder à une évaluation financière et d’impact socio-économique du dispositif de prêts étudiants garantis par l’État afin de déterminer l’opportunité de son extension.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
2 - Une étape supplémentaire de l’autonomie financière des universités
Le choix de l’autonomie des universités en matière de fixation des droits d’inscription nécessiterait un certain nombre de prérequis exigeants.
En premier lieu, cette mesure impliquerait l’adoption d’un nouveau texte législatif.
En outre, la fixation par chaque établissement de ses propres niveaux de droits nécessiterait la prise en compte de nombreux paramètres tels que l’origine sociale des étudiants, le coût réel des formations ou le niveau d’insertion propre à chaque diplôme.
Ces opérations imposeraient aux universités de connaître précisément ces deux derniers types d’information, ce qui n’est pas encore entièrement le cas aujourd’hui. L’activité des services financiers des établissements serait rendue plus complexe par le calcul de nombreux montants de droits pour les diplômes nationaux et par les tâches de recouvrement.
Par ailleurs, la différenciation des droits au niveau territorial imposerait de redéfinir les modalités de soutien financier aux étudiants. Elle pourrait impliquer une révision du dispositif des aides directes, dans le sens d’une délégation de la gestion des bourses au niveau local, que ce soit au niveau des universités ou au niveau des régions, qui gèrent déjà actuellement certaines aides aux étudiants. La différenciation des droits d’inscription au niveau territorial pourrait également remettre en cause le cadre national des formations en accentuant la polarisation de l’enseignement supérieur et pourrait soulever une question d’équité entre étudiants, les étudiants issus des classes populaires étant moins mobiles sur le plan géographique que la
moyenne des étudiants.
Enfin, selon les représentants des universités, l’autonomie des établissements dans la fixation des droits pourrait soulever la question des modalités d’allocation des moyens des universités, voire d’une éventuelle péréquation dans l’hypothèse d’une trop forte différenciation des recettes entre établissements. Cette compensation pourrait prendre la forme soit d’un reversement entre universités des recettes complémentaires tirées des droits (péréquation « horizontale »), soit d’une modulation du financement budgétaire selon les établissements (péréquation « verticale »).
Cependant, une péréquation « horizontale » des moyens irait à l’encontre du principe
d’autonomie des établissements et de l’objectif de dégager des recettes supplémentaires à leur profit. Quant à la péréquation « verticale », elle n’aurait de sens que dans le cas d’un fort écart entre le plancher et le plafond des montants de droits.
Au total, l’approfondissement de la notion d’autonomie des universités permettrait de mettre en oeuvre une politique des droits d’inscription adaptée aux besoins de chaque université et de ses étudiants, mais supposerait des prérequis importants pour les universités, ainsi que pour la tutelle en termes de pilotage, d’accompagnement, de financement et d’évaluation de ses opérateurs.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
2 - Une étape supplémentaire de l’autonomie financière des universités
Par comparaison avec les universités européennes, les établissements français restent parmi les moins autonomes, dans les domaines académique, organisationnel et financier. En 2015, dans son rapport sur l’autonomie financière des universités, la Cour recommandait d’approfondir leur autonomie dans deux domaines (la gestion des ressources humaines et celle du patrimoine immobilier) et de faire du contrat pluriannuel le cadre de l’allocation globale des moyens.
En Europe, les modèles de fixation des droits sont divers au regard du degré d’autonomie des universités dans ce domaine. Il n’existe qu’une minorité de systèmes d’enseignement supérieur dans lesquels les universités peuvent fixer elles-mêmes et librement le niveau des droits pour les étudiants nationaux.
Dans certains pays, comme l’Angleterre pour le niveau licence, un plafond est fixé par les pouvoirs publics, en-deçà duquel les universités sont libres de fixer le niveau des droits. L’introduction, en France, d’une possibilité pour les universités de fixer les droits d’inscription dans les limites d’un plafond fixé au plan national pourrait présenter plusieurs avantages.
Elle permettrait une adaptation du montant des droits au contexte spécifique de chaque établissement, en termes d’insertion professionnelle, de coût des formations et de profil des étudiants, y compris dans le cadre de l’expérimentation à venir de nouveaux modes d’organisation pour les établissements d’enseignement supérieur et de recherche participant à un regroupement. Les pratiques en matière de diplômes d’université illustrent déjà cette voie.
Une autonomie accrue des universités pour la fixation des droits pourrait constituer le complément naturel de l’accréditation des établissements instituée par la loi du 22 juillet 2013, dont l’objectif était de donner plus de latitude aux établissements pour mener la politique de formation.
Elle pourrait contribuer à renforcer l’efficience de la gestion des établissements en constituant une incitation à la rationalisation de l’offre de formation, recommandée par la Cour dans son rapport de 2015. Les tenants de l’autonomie en matière de fixation des droits considèrent également qu’elle permettrait de leur conférer un rôle de « signal prix » quant à la qualité des formations, mesurée également par les indicateurs d’insertion professionnelle et de réussite académique.
Le surcroît de ressources propres généré pourrait être mobilisé au service d’objectifs concrets d’amélioration de la formation et des services aux étudiants, qui seraient précisés dans le cadre du contrat pluriannuel avec l’État. Un besoin en financement calculé pour chaque université et par elle-même présenterait par ailleurs l’avantage de ne pas aligner les droits sur un hypothétique besoin de financement national.
Enfin, la fixation d’un seuil et d’un plafond au niveau national permettrait de maintenir une harmonisation minimale des droits d’inscription, les universités restant libres de fixer des droits de scolarité à l’intérieur de cette fourchette.
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IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
1 - Une possibilité ouverte en droit
Le législateur peut donner compétence à des organismes pour fixer le taux d’une taxe pour les contribuables de leur ressort, entraînant l’application de taux différents selon l’organisme compétent, dans les limites prévues par la loi.
Le Conseil constitutionnel a ainsi jugé que la loi n’a pas à fixer elle-même le taux de chaque impôt. Il appartient seulement au législateur de déterminer les limites à l’intérieur desquelles le pouvoir réglementaire est habilité à déterminer le taux d’une imposition (CC, 2000-442 DC, 28 décembre 2000, cons. 2). De même, le législateur doit déterminer les limites à l’intérieur desquelles un établissement public à caractère administratif est habilité à arrêter le taux d’une imposition établie en vue de pourvoir à ses dépenses (CC, 86-223 DC, 29 décembre 1986, cons. 11 ; CC, 87-239 DC, 30 décembre 1987, cons. 4), car il ne peut déléguer la compétence pour fixer le taux d’une imposition sans encadrer les marges de fixation de ce taux.
Ainsi, si la nature juridique des droits devait être assimilée à celle d’une taxe, la loi pourrait décider que les montants des droits d’inscription soient fixés à l’intérieur d’une fourchette. Dès lors, le législateur confierait aux universités la compétence de fixer les droits, dans la limite d’un seuil et d’un plafond forfaitaires. D’autres solutions sont envisageables, comme d’asseoir le niveau des droits sur un pourcentage des coûts de formation ou de subvention publique.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
C - Le degré d’autonomie des établissements dans la fixation des droits
Dans le cadre du scénario d’augmentation des droits d’inscription, la Cour a analysé la faisabilité et les implications d’une option consistant à conférer aux universités la possibilité de moduler les droits pour les formations menant à un diplôme national. Cette option se situerait dans la perspective d’un renforcement de l’autonomie financière des universités, prolongeant la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (LRU), qui avait pour objectif d’offrir aux universités françaises des leviers pour rivaliser sur le plan international avec les meilleures universités, en les dotant d’une nouvelle gouvernance et d’une plus grande autonomie dans l’usage de leurs moyens.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
B - Le nécessaire renforcement de l’engagement des établissements à améliorer les services rendus aux étudiants
Une éventuelle augmentation des droits devrait s’accompagner d’engagements des établissements en faveur d’une amélioration des services rendus aux étudiants. Sans conduire à mettre en place un fléchage des recettes issues des droits d’inscription qui serait contraire à l’autonomie des universités en matière budgétaire, ces engagements prendraient place dans la démarche contractuelle rénovée avec l’État, en cours de mise en oeuvre. Ils pourraient porter notamment sur l’insertion professionnelle et sur l’accompagnement pédagogique des étudiants.
En 2007, l’article 1 de la loi n° 2007-1199 du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités (loi LRU) a ajouté aux missions des universités une nouvelle mission d’orientation et d’insertion professionnelle. L’article 7 de la loi du 22 juillet 2013 a complété cette mission par la prise en compte de l’objectif de « promotion sociale ».
Les universités ont mis en place plusieurs dispositifs d’aide à l’insertion professionnelle des étudiants : aide à l’obtention de stages, à la rédaction de curriculum vitae, à l’identification des compétences, etc., notamment via les bureaux d’aide à l’insertion professionnelle (BAIP), obligatoires dans chaque établissement. Les données d’insertion doivent être rendues publiques par les établissements. Toutefois, la mission d’aide à l’insertion professionnelle est encore insuffisante.
D’une part, l’implication des enseignants-chercheurs ne correspond pas toujours à ce qui constitue l’une des missions des établissements, en raison notamment d’un système d’incitation peu favorable. D’autre part, les universités ont mis du temps avant de formaliser leurs engagements en matière d’insertion professionnelle dans leurs documents stratégiques.
Au total, le recours des étudiants des universités aux dispositifs d’insertion professionnelle reste inférieur à celui des élèves des grandes écoles170 et demeure inégal selon leur origine socioculturelle. Les enfants diplômés en 2010 dont les parents étaient peu diplômés (titulaires au maximum du baccalauréat) étaient 47 % à ne bénéficier d’aucune aide, contre 40 % de ceux dont au moins un des deux parents était détenteur d’un diplôme de l’enseignement supérieur.
Parmi les étudiants interrogés en 2016, seuls 51,8 % se déclaraient satisfaits de l’accompagnement de leur projet d’insertion par l’université. Par ailleurs, l’une des difficultés ressenties par les étudiants des universités, notamment au regard des conditions connues au niveau du lycée, est le manque d’encadrement de leur scolarité, présenté comme l’un des facteurs de l’échec en licence. Le « Plan étudiants » (octobre 2017) prévoit ainsi la mise en place de dispositifs d’accompagnement pédagogique et de parcours de formation personnalisés, sous forme notamment de tutorat par des étudiants en master ou en doctorat auprès des étudiants de premier cycle. Un éventuel relèvement des droits pourrait être consenti au regard de la nécessité de contribuer au financement de ce type d’actions.
Plus globalement, la hausse en cours du nombre d’étudiants et l’attention accrue aux conditions d’accompagnement des étudiants du premier cycle universitaire appellent à une réévaluation de l’activité d’enseignement au sein des universités.
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IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
A - Les modalités d’accompagnement financier des étudiants
b) Le système des prêts
Dans les pays anglo-saxons (Australie, Royaume-Uni), l’augmentation des droits d’inscription s’est accompagnée d’une hausse des aides aux étudiants, sous forme de prêts à remboursement contingent soutenus par la mise en place d’une garantie publique. Ces systèmes de prêts se trouvent aujourd’hui confrontés à des questions de soutenabilité, liées notamment au niveau élevé des défauts de paiement qui constituent une charge pour les finances publiques et paraissent difficilement reproductibles en France à grande échelle.
Les prêts à remboursement contingent en Australie
En Australie, le dispositif de prêts aux étudiants repose sur le principe d’un remboursement du prêt différé dans le temps et conditionné au revenu du diplômé. Ce système de prêt est garanti par l’État et les remboursements sont collectés via le système fiscal, par l’Australian taxation office. En juin 2015, environ 2,2 millions de personnes avaient une dette liée à un emprunt dans le cadre du dispositif de prêts à remboursement contingent garantis par l’État, pour un montant total de 40,2 mds de dollars australiens. 20 % de la dette issue de ces prêts est considérée comme de la dette à risque, sur laquelle les emprunteurs ont de fortes probabilité de faire défaut168. Porté par le programme 231 « Vie étudiante », un dispositif de prêts bancaires aux étudiants garantis par l’État a été institué en 2008. Au 31 décembre 2016, 54 119 prêts avaient été accordés depuis 2008 pour un montant total de plus de 457 M€ (soit un montant moyen de 8 500 €) et une durée moyenne légèrement supérieure à 6 ans, comprenant un différé de remboursement moyen de deux ans. Les bénéficiaires du dispositif sont issus de toutes les filières et de tous les niveaux d’études.
Le dispositif des prêts étudiants garantis par l’État
Les prêts bancaires garantis sont ouverts à tous les étudiants, sans condition de ressources et sans caution parentale ou d’un tiers. Le montant maximal d’emprunt est de 15 000 € et la durée de la garantie est de 10 ans, avec une possibilité de différer le remboursement de l’emprunt. Les prêts sont octroyés par 5 banques partenaires : les Banques populaires et les Caisses d’épargne du groupe BPCE, le Crédit Mutuel, le CIC et la Société Générale. Géré par Bpifrance, le fonds de garantie de ces prêts, doté de 2 M€ par an par l’État, permet une prise en charge du risque de défaillance par l’État à hauteur de 70 %. Le manque de recul sur un dispositif mis en place il y a moins de dix ans ne permet pas encore d’avoir une estimation fiable du taux de défaut effectif sur ces prêts.
Selon une enquête de satisfaction menée en 2013, 59 % des répondants n’auraient pas poursuivi leurs études sans l’obtention de ce crédit et 78 % jugent qu’ils n’auraient pu accéder à un financement bancaire sans la garantie accordée par l’État. Concernant les étudiants ayant bénéficié du dispositif, 42,5 % étaient issus de l’université au moment de la souscription de leur crédit et 75 % possédaient un niveau d’études compris entre Bac +1 et Bac +3, moins de 10 % se préparant à accéder au niveau Bac +5. Enfin, le prêt étant non fléché sur la prise en charge de dépenses spécifiques, il a permis de financer les frais de scolarité (28 %), mais aussi les dépenses liées au logement (21 %), au transport (18 %) ou aux fournitures scolaires (11 %).
Une augmentation des droits pourrait justifier d’élargir le dispositif de prêts garantis par l’État, dont la forte demande de la part des étudiants ne peut être satisfaite en totalité compte tenu du montant de la garantie annuelle de l’État. Pour satisfaire cette demande, un doublement de la dotation allouée actuellement en loi de finances à ce dispositif serait nécessaire (soit un besoin de 4 M€). À l’occasion des dix ans du dispositif, il serait souhaitable de faire un point sur la demande avec les banques partenaires du dispositif, de mener une analyse précise des bénéficiaires du dispositif au cours des dernières années et d’étudier l’opportunité d’une éventuelle montée en charge du dispositif au regard d’une évaluation précise et actualisée du taux de défaut anticipé. Une telle mesure recueille le soutien de nombreux interlocuteurs de la Cour.
Enfin, dans un scénario d’augmentation significative des droits d’inscription, la question se poserait du devenir de la dépense fiscale « réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur », et de sa suppression éventuelle pour en recycler les gains au bénéfice de l’extension éventuelle du nombre de boursiers sur critères sociaux. La Cour n’a pas conclu sur ce sujet, dans la mesure où la présente enquête est circonscrite à la problématique des droits de scolarité et où cette dépense fiscale répond à des enjeux de politique familiale qui dépassent le cadre de l’enquête. Il demeure que, contrairement aux bourses, le montant de la réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur n’est pas réévalué chaque année, pour tenir compte notamment de l’inflation : le montant de 183 € actuellement en vigueur correspond au montant de 1 200 francs prévu à la création de la mesure en 1993. Le dispositif n’apparaît donc pas comme l’élément d’une véritable politique de l’éducation dynamique et fondée sur des critères objectifs d’évaluation des frais liés à la scolarité. La question du devenir de cette dépense fiscale se poserait également, même si ce n’est pas exactement dans les mêmes termes, dans le cas de l’option d’une suppression générale des droits d’inscription universitaires.
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