Rapport "L'implication des universités dans la formation tout au long de la vie", par SZYMANKIEWICZ Christine, CAFFIN-RAVIER Martine, CARAGLIO Martine, GAVINI-CHEVET Christine, AMBROGI Pascal-Raphaël, PRADEAUX Henry. La Mission a décidé de limiter ses investigations aux crédits du PIA 1 attribués aux opérateurs relevant budgétairement - aux termes de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) - de la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES).
Service public ou activité commerciale : assumer la dualité
La première de ces frilosités relève de la stratégie même de l’université. En effet, par bien des aspects, les universités semblent hésiter entre deux objectifs :
– d’une part leur mission de service public ou de « formation permanente », qui se traduit notamment par l’accueil des demandeurs d’emploi et par l’exonération de droits accordée aux particuliers qui ont des difficultés de financement de leur formation ;
– d’autre part, une activité susceptible d’être « bénéficiaire » dont les clients sont notamment les entreprises et les OPCA.
Le choix ou l’équilibre entre ces deux logiques conduit les universités, comme la mission a pu le constater, à opter pour des solutions plus ou moins favorables au développement des ressources propres, dictées par l’histoire de l’université, son environnement économique et social, les options de sa présidence ou la tradition du service de formation continue. Ce choix d’orientation, du ressort du conseil d’administration, semble le plus souvent opaque et relève parfois davantage du « discours » que des faits puisque des universités qui ont une démarche plus orientée vers la formation permanente sont parfois aussi celles qui font montre de chiffres d’affaires importants en matière de formation continue. Cet équilibre mériterait donc d’être mis en lumière, là où il reste souvent implicite.
Pour cela, une stratégie claire assortie d’un véritable portage de l’équipe présidentielle est nécessaire. Les universités qui connaissent un chiffre d’affaires important en formation continue l’ont toutes, en tout état de cause, inscrite parmi leurs priorités et recherchent un équilibre entre activité commerciale et mission de service public.
Au-delà d’une inscription de pure forme au sein du contrat quinquennal, cet engagement devrait se traduire par des arbitrages favorables de la présidence chaque fois que se posent des questions relatives au développement de l’activité de formation continue (par exemple, libération, quand il existe, du plafond d’heures complémentaires, prise en compte de la formation continue dans les maquettes des diplômes, modularisation des formations, etc.).
Cette stratégie serait déclinée dans l’ensemble des choix de gestion relatifs à la formation continue : organisation du service de formation continue, règles de comptabilité, recrutement et rémunération des intervenants, conception des formations et partenariats. Voir le rapport...

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Les universités peuvent-elles développer davantage leurs ressources propres ?
La mission a identifié, au fil du rapport, les différents freins à l’augmentation des ressources propres susceptibles d’être générées par l’activité de formation continue. Il semble utile de rassembler ici, sur ce point particulier qui a fait l’objet de la commande du CIMAP, les analyses, les constats et les recommandations formulées de façon éparse au fil des paragraphes.
De puissants leviers permettraient d’y remédier. Ils supposent, toutefois, que soient levées un certain nombre de « frilosités », bien connues des professionnels de la formation continue. L’analyse et les recommandations valent pour les formations diplômantes ou qualifiantes. Les premières demeurent l’atout des universités. Les secondes, cependant, devront être abordées plus naturellement et développées. Voir le rapport...

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Définir et promouvoir un vecteur commun de promotion de la formation continue universitaire : « FCU »
Autre facteur de développement indispensable à l’offre de formation continue des universités, celui de la création d’une marque, d’un vecteur de promotion commun aux universités.
« Pour espérer déployer l’offre de formation, il vous faut trouver une marque, commune aux universités, qui permettra d’en faire la promotion », a spontanément conseillé à la mission un représentant du MEDEF rencontré lors de la visite de l’université de Nice, selon une argumentation que la mission d’inspection partage : la formation continue offerte par les universités demande à être promue, mise en évidence, exposée dans toute sa dimension. Une recommandation qui rencontre le projet récent porté par la conférence des directeurs des services universitaires de formation continue (CDSUFC), que la mission salue, qui vient précisément de définir un vecteur commun de promotion, sur son site internet : « FCU », porté par un argumentaire parlant : « la formation continue, la force d’un réseau public », repris déjà par un bon nombre d’universités, parfois même – et c’est remarquable – de manière interfrontalière (promotion de « FCU Lorraine-Wallonie »). Ce vecteur de promotion est destiné à faciliter et à améliorer l’accès à la gamme des services et des formations offerts.
Au-delà de ce simple, mais indispensable support collectif de promotion, la question peut se poser de l’intérêt d’une marque unique, commune à tous les services de formation continue des universités françaises. Pourrait-elle représenter un atout au service du déploiement de l’offre universitaire ? La mission ne l’estime pas. La marque particulière de chaque université est, d’ores et déjà, pour certaines d’entre elles, un élément de désignation distinctive des formations offertes, le repère identifié de qualités attestées et reconnues par le marché, et notamment par le marché de l’emploi. Elle constitue dans ce cas une garantie. Ce statut se préserve par la constance, ce que certaines universités ont fort bien analysé. Sont ainsi exprimés une valeur, un savoir-faire, une notoriété (une histoire à partager avec Oxford ou Cambridge), une caution, l’appartenance à une communauté prestigieuse qui déterminent le choix des publics. La marque alors peut jouer un rôle stratégique. La notion de réseau d’anciens en procède explicitement et l’importance de ces réseaux, là où ils existent, favorise en boucle l’attractivité de la formation initiale, mais aussi continue de ces universités.
En revanche, au-delà de la mise en place d’un simple vecteur de promotion commun, il conviendrait, à terme, d’aller vers la création d’un label reconnu, déjà en partie acquis, la majorité des services de formation continue étant certifiée qualité (ISO 9000). Un label favoriserait l’attractivité de l’offre de formation universitaire tant, auprès des adultes en formation, que des entreprises auxquelles serait présenté un potentiel de formation et d'adaptation aux besoins agréé. Voir le rapport...

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Quelle stratégie pour les universités ?
Dans son rapport d’information sur l’évaluation de l’adéquation entre l’offre et les besoins de formation professionnelle du 23 janvier 2014, page 16, le comité d’évaluation de contrôle des politiques publiques formule les observations suivantes :
« L’accès à la formation des publics fragilisés est un enjeu central pour la sécurisation des parcours professionnels. La réduction des inégalités d’accès à la formation devient un objectif en soi, à mesure qu’il est vérifié que les bénéficiaires de la formation sont les salariés les plus qualifiés, déjà diplômés, de moins de cinquante ans et travaillant dans de grandes entreprises car susceptibles de se faire remplacer pendant le temps de la formation. L’étude de ces inégalités a fait prendre conscience du manque d’appétence pour la formation des personnes les moins qualifiées, souvent rebutées par leur expérience scolaire ou victimes de freins divers tels que l’isolement géographique, les contraintes familiales ou encore des problèmes de santé. Elle a mis en lumière un fort besoin d’accompagnement. »
On est là au coeur d’une problématique que doivent résoudre les universités et l’enseignement supérieur : c’est sans doute parce qu’elle ne s’adresse pas de façon adaptée à ces publics que les usagers de la formation professionnelle et de la formation tout au long de la vie se détournent de l’université. Pourtant des pratiques différentes existent comme on vient de voir, par exemple, à l’IUT de l’université d’Artois. S’il ne convient pas de mettre en cause les formations professionnelles de haut niveau qui contribuent au renom des universités comme l’a souligné ce rapport, il convient de ne pas, non plus, laisser perdurer l’étroitesse des voies d’accès à l’université.
La nouvelle loi sur la formation professionnelle, comme indiqué plus haut (chapitre 2.3.2) n’ouvre pas, a priori, de dispositions nouvelles favorables au développement de la formation tout au long de la vie dans les universités. Le congé individuel de formation (dont la version initiale issue de la loi du 16 juillet 1971 écartait les titulaires, depuis moins de trois ans, d’un diplôme de l’enseignement supérieur long) avait eu le mérite de poser la formation continue comme moyen de développement personnel et de promotion sociale. Cette particularité avait été renforcée par la loi 78-754 du 17 juillet 1978 qui avait clarifié les rapports entre le plan de formation relevant de la décision de l’entreprise et le congé de formation, qui répond aux aspirations individuelles. La loi 2014-288 du 5 mars 2014 parachève cette évolution en supprimant le DIF, dépendant de l’accord de l’employeur, et en lui substituant le compte personnel de formation (CPF) attaché à la personne et non plus à une situation professionnelle. Dès lors, il apparaît que l’université dispose de deux axes de développement de sa formation continue : la réponse aux besoins de formation des salariés des entreprises et la réponse à la demande de promotion personnelle. Cette dualité d’objectifs n’est pas nouvelle mais si les universités souhaitent que les bornes posées au contenu des CPF (analysées supra : chapitre 1.3.3) ne leur soient pas préjudiciables, elles doivent faire en sorte de ne pas opposer ces objectifs et, au contraire, les rapprocher. Elles doivent faire en sorte également, pour beaucoup d’entre elles, d’être plus actives qu’elles ne le sont aujourd’hui dans la communication de leur offre de formation, sa lisibilité et dans l’assurance de sa qualité. Cette stratégie relève, si l’on considère l’enjeu qui est considérable (trente millions de personnes, de seize ans à leur départ en retraite, sont potentiellement concernés par le CPF) d’une impérieuse nécessité. Voir le rapport...

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Les universités peuvent-elles faire mieux en matière de volume de formation ?
Comme indiqué supra (cf. chapitre 2.5), le nombre total de stagiaires peut être évalué, en 2012, à 369 000. Rapporté au nombre d’étudiants la même année (1 470 000), le ratio est de 0,25 étudiant en formation continue pour un étudiant en formation initiale. Ce résultat est, bien sûr, très variable d’une université à l’autre : il évolue de 0,03 à 1,39 comme le met en évidence le tableau comparatif (cf. annexe 9) que la mission s’est attachée à élaborer.
Les chiffres parlent d’eux-mêmes : si l’on appliquait, pour prendre un exemple, les ratios – et les méthodes – d’un établissement visité par la mission, extrêmement actif en ce domaine (cf. le paragraphe suivant) aux universités moins engagées, il serait possible, même si la mission n’ignore pas les différences significatives entre les différents types de composantes et les différentes disciplines, de doubler, voire tripler le nombre de stagiaires accueillis en formation continue. Une augmentation du ratio à un niveau moyen (0,58) tel que la mission a pu le rencontrer dans cet établissement bien organisé et actif dans le développement de la formation continue pourrait porter théoriquement le nombre de stagiaires à 852 000 soit 480 000 de plus qu’en 2012, ce qui est l’ordre de grandeur affiché de l’objectif par le ministère de l’enseignement supérieur (400 000).
Cette augmentation paraît importante au regard de la progression constatée en dix ans (13 %) puisqu’elle serait de 130 %. Pour autant, cette évolution n’est pas inenvisageable pour deux raisons : la marge de progression se répartirait sur la presque totalité des universités et, in fine, le nombre de stagiaires inscrit dans le segment universitaire de l’enseignement supérieur représenterait encore une part modeste dans le paysage de la formation continue : les universités recevraient 3,5 % des stagiaires contre 1,5 % en 2012 (cf. supra chapitre 2.2). Voir le rapport...

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Le pilotage par l’État : financement, indicateurs de pilotage et cadre juridique, des évolutions nécessaires
a) L’intérêt de mesures incitatives financières au développement de la formation continue
Le système actuel de répartition des moyens SYMPA (système de répartition des moyens à la performance et à l’activité) a succédé, en 2009, au système, SAN REMO (système analytique de répartition des moyens), avec l’objectif d’améliorer la mise en perspective des besoins, des objectifs, du budget et en partie de la performance des établissements. Le système SYMPA devrait lui-même, laisser place à un nouveau modèle, d’aide à la décision. Pour ce qui relève de l’objet de la mission, il convient de souligner que le financement est différent selon que les publics relèvent de la formation initiale (ou de reprise d’études sans financements extérieurs) ou de la formation continue (des adultes relevant d’une convention de formation professionnelle et donc financés par un tiers). Un étudiant en formation initiale ou un adulte en reprise d’étude sans financements extérieurs est pris en compte à 100 % dans la détermination de la charge pédagogique. Un adulte relevant d’une convention professionnelle n’est, quant à lui, pas pris en compte. La situation n’a pas toujours été celle-là. Elle a évolué depuis 2004 :
– avant 2004, un adulte en FC était pris en charge à 50 % dans la détermination de la charge pédagogique ;
– entre 2004 et 2006, seules les charges retenues pour l’encadrement en personnels étaient pondérées à 50 %, tandis que les charges retenues pour la dotation théorique de fonctionnement sont tombées à zéro ;
– depuis 2006, l’adulte en FC n’est plus pris en compte dans les critères déterminant le niveau d’allocation des moyens.
Pourtant, le MENESR demande clairement, dans les contrats eux-mêmes de s’attacher à augmenter leurs ressources propres. Pour ce qui est de la mise en oeuvre de la formation continue, les universités sont appelées à s’autofinancer dans la mesure où la FC est génératrice de ressources propres.
L’argument est légitime. Néanmoins, dans un contexte de relance d’une politique publique forte en matière de formation continue, on peut s’interroger sur le paradoxe que représente le fait d’afficher une ambition (la relance, l’exhortation et l’ardente obligation à développer la formation continue et la FTLV, c'est-à-dire ce continuum entre formation initiale et formation continue) et, dans le même temps, de faire le choix de l’ignorer dans le modèle de répartition des moyens.
Dans son rapport d’étape remis au mois de janvier 2014 à la ministre, la mission d’inspection recommandait qu’au minimum, un indicateur de performance soit inscrit dans le futur modèle d’aide à la décision, qui prenne en compte l’investissement des universités en matière de formation continue. Il semble que la tutelle s’oriente ces derniers mois vers l’introduction
d’une forme d’« incitation » à réaliser davantage de formation continue.
La difficulté tiendra néanmoins dans la détermination de l’indicateur le plus pertinent pour soutenir cette politique publique, dans le contexte particulier que le rapport vient de décrire. Aucun critère simple ne semble en mesure de rendre parfaitement compte de la réalité des efforts d’une université à développer son activité de formation continue :
– le nombre de stagiaires ne tient pas compte du potentiel local de stagiaires et pourrait conduire les universités à surinvestir dans le développement de stages courts qualifiants (même si pour le moment, le risque n’existe guère compte tenu, comme on l’a vu, du faible degré d’investissement de nombreuses universités en ce domaine) ;
– le nombre d’heures-stagiaires est une incitation à développer des formations longues, éventuellement peu innovantes, dont la mission a souligné l’inadaptation aux contraintes des salariés et des demandeurs d’emploi ;
– le chiffre d’affaires ne traduit qu’une partie de l’activité de formation continue et ne valorise pas suffisamment les formations ne générant pas d’excédents dispensées en direction des demandeurs d’emploi ou celles pour lesquelles le salarié en reprise d’études a fait l’objet d’une exonération de droits.
Pour parfaire le modèle, il faudrait, d’ailleurs, en toute rigueur, élaborer un critère complexe, tenant compte d’un ensemble de variables socio-économiques, mais aussi de la taille du marché régional de la formation professionnelle et de la part de l’université dans ce marché (le bassin d’emploi dans lequel elle se situe, la politique des entreprises locales, le niveau de qualification moyen de la population, la politique régionale et d’autres facteurs plus ou moins propices à l’accroissement des ressources en formation continue). In fine, la mesure des efforts réalisés par une université pour accroître son activité de formation continue relève sans doute davantage d’une appréciation qualitative que d’un ratio simple.
Pour autant, le pire serait, selon la mission, de ne pas soutenir l’implication des universités dans la FTLV, que ce soit dans le modèle d’aide à la décision – solution que privilégie la mission à condition que modèle théorique d’aide à la décision et allocation réelle des moyens se rapprochent et rendent transparente la prise en compte des critères incitatifs – ou dans le contrat, s’il devait redevenir le levier d’une politique incitative, par le biais de moyens supplémentaires fléchés.
Deux ratios relativement simples et opérationnels lui semblent pouvoir être envisagés dans le cadre du modèle d’aide à la décision :
– l’un, fondé sur la performance actuelle des universités en matière de FTLV, pourrait être celui du nombre de stagiaires96 en formation continue rapporté à l’effectif étudiant total de l’université. Ce ratio présente l’avantage de tenir compte de la taille de l’université et traduit bien l’effort qu’elle engage pour accroître la part de la formation continue parmi ses activités. Sans revenir à la règle en vigueur avant 2004, ce ratio, exprimé en nombre d’inscrits, pourrait être pris en compte dans l’allocation des moyens d’une université dès lors que celui-ci atteint, selon le degré d’ambition souhaité pour cette politique publique, un taux compris entre 0,30 et 0,5098. Le niveau, à déterminer, de prise en charge déclenchée à partir de ce seuil incitatif pourrait éventuellement progresser en même temps que le seuil. Cette règle maintiendrait la justification des ressources complémentaires, mais reconnaîtrait aussi la réalité des dépenses supplémentaires provoquées par un afflux croissant de stagiaires en formation continue ;
– l’autre, davantage inscrit dans une logique d’incitation et de répartition, pourrait être calculé à partir des ressources générées par l’activité de formation continue divisées par le montant de la subvention pour charge de service public accordée à l’université (subvention de l’État). Voir le rapport...

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La VAP : un dispositif à ne pas oublier
La VAP, dispositif mis en place en1985 permet, par l’octroi d’une dispense, la poursuite d’études aux différents niveaux post-baccalauréat pour les candidats qui n’ont pas les titres et diplômes requis pour s’inscrire à une formation. La dispense est accordée par une commission pédagogique au vu des acquis personnels et professionnels des candidats. On peut dire, de façon schématique que la VAE conduit au diplôme alors que la VAP conduit à la formation.
Lorsque la VAE a été créé (2002), beaucoup ont cru qu’elle remplaçait la VAP. Il n’en est rien et le dispositif est toujours opérationnel. Ainsi en 2012, 15 415 dossiers ont été examinés à ce titre par l’ensemble des universités françaises dont les commissions ont rendu 12 124 décisions favorables. En 2010, 16 628 dossiers avaient été examinés pour 11 958 décisions favorables. Ces niveaux sont sensiblement ceux qui existaient avant 2002 : la VAE n’a pas « tué » la VAP.
La VAE, comme la VAP, sont, pour la formation continue, des instruments d’utilité incontestable. Ils répondent à l’attente des publics adultes, ils peuvent être découplés des contraintes calendaires universitaires, ils peuvent permettre et faciliter les reprises d’études en raccourcissant les parcours universitaires par la diplômation totale ou partielle (VAE) ou par la dispense de modules (VAP). Voir le rapport...

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La validation des acquis : entre réussite qualitative des dispositifs et faiblesse de la mise en oeuvre
a) La VAE : aller plus loin, quelques pistes
Comme il a été relevé supra (cf. chapitre III.3.2) l’établissement de systèmes de reconnaissance des acquis de l’expérience s’est généralisé en Europe et les législations nationales ont abordé de diverses manières la reconnaissance et la validation des acquis dans l’enseignement supérieur. Mais rares sont les pays qui ont une pratique de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle conduisant à une équivalence de certification complète de l’enseignement supérieur. En France, de par la loi, tout individu a le droit de faire reconnaître et valider ses acquis de l’expérience par l’établissement de son choix, pour accéder à des programmes d’enseignement supérieur ou pour obtenir tout (singularité et avancée française) ou partie d’un diplôme. On l’a dit (cf. chapitre III), la France est, en matière de validation des acquis, le « bon élève » européen si l’on s’en tient aux possibilités qu’ouvre à tout individu le système qu’elle a retenu, plus favorable que celui des autres pays.
En dépit de cet environnement juridique favorable, la VAE, après un premier déploiement encourageant, stagne depuis plusieurs années. Voir le rapport...

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Une offre de formation continue, diplômante et qualifiante, trop frileuse
Développer une offre de formation diplômante plus flexible et modularisable
a) Une offre actuelle de formation continue diplômante qui ne compense pas le déficit de qualification de la population
En 2011-2012, environ 65 000 diplômes (dont un peu plus de 42 000 diplômes nationaux et 22 000 diplômes universitaires) ont été délivrés tandis qu’un peu plus de 100 000 stagiaires étaient inscrits cette même année en formation diplômante. Ce chiffre en légère augmentation d’une année sur l’autre ne compense pas le déficit de qualification que l’on peut relever, en France, au travers des comparaisons internationales. L’un des freins identifiés par la mission d’inspection, confirmé par la plupart des interlocuteurs rencontrés lors des visites, est celui de l’inachèvement des avancées permises par le LMD.
b) Les atouts du LMD insuffisamment utilisés : aller vers plus de flexibilité et de modularisation des formations
L’organisation des enseignements dans le cadre de ce que l’on appelle désormais communément « le LMD » a modifié l’organisation des études dans un sens plus favorable à la formation continue, favorisant en particulier les modules d’enseignement capitalisables. Une plus grande modularisation de l’offre de formation, l’élaboration éventuelle de parcours diplômants flexibles, l’optimisation possible de ces parcours par le biais de dispositifs de validation des acquis (acquis professionnels de 1985, acquis de l’expérience depuis 2000) constituent autant d’atouts pour un développement de la formation continue et de la FTLV dont les universités pourraient s’emparer.
Les interlocuteurs rencontrés dans les universités sont tous conscients de ces atouts, en particulier pour une meilleure prise en compte des temps de disponibilité des demandeurs de formation. Ils identifient aussi spontanément la modularisation des enseignements comme le vecteur essentiel du développement de la formation continue mais, dans le même temps, soulignent les difficultés et les écueils internes à la construction de ces parcours. L’organisation actuelle des études est, en effet, un frein aux velléités de réorganisation en ce sens (des formations pas suffisamment corrélées aux compétences visées, le système de compensations des moyennes entre unités, l’organisation des examens, etc.). Il convient d’ajouter une approche des études essentiellement destinée à un public en formation initiale, qui reste très classique et empirique en ce qui concerne la pédagogie à destination d’un public adulte. Voir le rapport...

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Une réflexion et des perspectives qui pourraient relever d’une animation nationale
Concernant l’ensemble de ces métiers nouveaux, certaines compétences internes pourraient sans doute être confortées et reconnues, éventuellement au sein de recrutements sur de nouveaux emplois-types de la branche d’activité professionnelle (BAP) J. Le travail actuellement mené sur la carte des BAP y engage.
Concernant certains métiers très spécialisés (spécialistes du marketing, acheteurs et vendeurs de formations, spécialistes des marchés publics et des appels d’offres, etc.), il conviendrait néanmoins, selon la mission, d’envisager des recrutements de contractuels, voire, dans certaines situations, de contractuels de haut niveau, dont les compétences pourraient être utilement mutualisées entre valorisation de la recherche et de la formation continue, dans le cadre des structurations d’établissements qui s’organisent aujourd’hui.
La mission suggère qu’une réflexion nationale sur les métiers susceptibles de favoriser le développement de la formation continue et de la FTLV dans les universités soit organisée. Elle pourrait être pilotée par la DGESIP, en lien avec les collectivités territoriales et les représentants des branches professionnelles et des entreprises (la mission rejoint ici la proposition n° 29 de la CPU en l’ouvrant plus largement). Voir le rapport...