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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
D - Une quasi-gratuité à relativiser
2 - Les droits complémentaires facultatifs versés en contrepartie de services rendus
Les établissements d’enseignement supérieur peuvent percevoir, en sus des droits d’inscription en vue de l’obtention d’un diplôme national, sur le fondement de l’article L. 719-4 du code de l’éducation, des contributions complémentaires en contrepartie de services rendus. Toutefois, en vertu d’une jurisprudence constante, la perception de telles redevances n’est possible qu’à condition que celles-ci soient facultatives, clairement identifiées et perçues en échange de prestations effectivement rendues aux usagers, et que leur non-paiement ne puisse écarter l’étudiant du cursus qu’il souhaite suivre. Le syndicat étudiant UNEF a pointé, à plusieurs reprises, l’existence de « frais illégaux », sa dernière enquête remontant à 2014.
Lors des tables rondes organisées par la Cour dans le cadre de la présente enquête, le thème des « frais illégaux » n’a pas été identifié comme constituant aujourd’hui une difficulté majeure. La base juridique de certains frais de scolarité demeure toutefois inexistante, concernant par exemple les frais d’inscription aux concours.
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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
D - Une quasi-gratuité à relativiser
1 - La nouvelle contribution de vie étudiante et de campus
Jusqu’à la rentrée universitaire 2018-2019, pour s’inscrire dans un établissement public d’enseignement supérieur, les étudiants devaient s’acquitter chaque année, en sus des droits d’inscription, de deux autres contributions :
- une cotisation forfaitaire, fixée à 217 € pour l’année universitaire 2017-2018, en contrepartie de leur couverture de base à l’assurance maladie ;
- le droit de médecine préventive (5,10 € en 2017), destiné à financer en partie les services universitaires de médecine préventive et de promotion de la santé (SUMPPS).
Ces contributions augmentaient sensiblement les coûts strictement liés à la scolarité. En moyenne, en 2017-2018, le coût total constaté par étudiant s’élevait à 406,10 € en licence (dont 184 € pour les droits de scolarité), à 478,10 € en master (dont 256 € de droits de scolarité) et à 613,10 € en doctorat (dont 391 € de droits de scolarité). Au total, tous cycles confondus, les droits de scolarité ne représentaient en moyenne, en 2017-2018, que 55 % des frais complets liés à l’inscription dans un établissement (277 € pour un total de 499,10 €).
La loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants (dite « loi ORE ») a supprimé le paiement de la cotisation forfaitaire maladie à compter de la rentrée 2018 pour l’ensemble des étudiants, qui seront rattachés progressivement au régime général de la sécurité sociale. Elle a, par ailleurs, supprimé, à compter du 1er juillet 2018, un certain nombre de frais obligatoires (le droit de médecine préventive, la part des droits d’inscription reversée aux fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes - FSDIE- d’un montant minimum de 16 € en 2017) et facultatifs (cotisations pour accéder aux activités sportives ou culturelles), au profit de la nouvelle « contribution de vie étudiante et de campus » (CVEC) destinée à favoriser l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants, d’un montant annuel fixé à 90 €.
Ces mesures ont modifié le périmètre des « droits d’inscription » et rendu difficile la comparaison d’une année à l’autre. Deux effets d’optique doivent être corrigés.
En premier lieu, pour l’année 2018-2019, les droits universitaires affichent une baisse apparente dans la mesure où la somme de 16 € qui correspondait à la part du montant des droits d’inscription reversée au FSDIE et qui est remplacée par le reversement aux établissements d’une fraction de la CVEC, a été déduite des droits de chaque diplôme. En réalité, les droits d’inscription universitaires réels progressent, hors FSDIE, après trois années de gel, de 1,2 % environ pour l’essentiel des diplômes, correspondant à l’inflation constatée en France.
En second lieu, si l’on ajoute la CVEC aux droits d’inscription, le montant des contributions liées à la scolarité et à la vie étudiante, dont doivent s’acquitter les étudiants pour s’inscrire dans un établissement public d’enseignement supérieur, a augmenté, passant de 189,10 € à 260 € à compter de la rentrée 2018.
L’impact financier de cette réforme sur les étudiants varie selon leur âge et leurs conditions d’affiliation à la sécurité sociale étudiante. La réforme devrait réduire le coût total des frais d’inscription pour la majorité des étudiants, qui sont non boursiers et âgés de plus de vingt ans. Ce coût s’élèvera, par exemple pour un étudiant non boursier en troisième année de licence, à 260 € à la rentrée 2018-2019 contre 406,10 € en 2017-2018.
Les pouvoirs publics ont donc fait le choix de procéder à un partage des « gains » issus de cette réforme, qui génère une charge accrue pour le régime général de Sécurité sociale, et d’en laisser une partie aux étudiants à titre de « gain de pouvoir d’achat » ainsi qu’aux universités. Il est patent que cette réforme n’a pas été mise à profit par les pouvoirs publics pour engager une réflexion sur une augmentation plus sensible des droits d’inscription universitaires.
Par ailleurs, sur le plan de l’autonomie des établissements, la création de la CVEC peut apparaitre comme un recul. D’une part, le FSDIE et les contributions facultatives « sport et culture », dont le montant était déterminé par l’établissement, ont été basculés vers la CVEC qui a un caractère d’imposition de toute nature dont le montant est fixé par la loi. D’autre part, les moyens spécifiques dégagés à travers la CVEC ne viennent pas abonder de manière fongible les budgets des universités, mais sont strictement fléchés vers des actions destinées à favoriser l’accueil et l’accompagnement social, sanitaire, culturel et sportif des étudiants et des actions de prévention et d’éducation à la santé réalisées à leur intention.
Selon les simulations réalisées par le MESRI, la mise en place de la CVEC devrait se traduire, pour les universités, par un montant de recettes excédentaires par rapport à la situation antérieure d’environ 26 M€ en 2018-2019. La création de la CVEC pourrait donc s’interpréter comme une hausse déguisée des droits d’inscription, dont l’acceptabilité aurait été permise par le transfert vers le régime général de la charge financière liée à la couverture maladie des étudiants. Plus certainement, elle a modifié le périmètre du coût global de l’inscription à l’université, sans toutefois clarifier le sens des droits d’inscription. Le projet de loi de finances pour 2019 ayant instauré un plafonnement du produit généré par la CVEC, le surplus de recettes a désormais vocation à alimenter le budget général de l’État. Cette dernière mesure achève de rendre le système aussi peu lisible et transparent que possible.
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Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
D - Une quasi-gratuité à relativiser
Les droits nationaux fixés par arrêté, en général faibles, sont entourés d’un halo de frais annexes qui alourdissent les charges liées à la seule scolarité et contribuent à brouiller encore davantage la lisibilité du système.
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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
C - Un dispositif devenu incohérent et difficilement lisible
En vertu de l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 195125, le montant des droits d’inscription à une formation sanctionnée par un diplôme national26 est fixé nationalement par arrêté conjoint du ministre intéressé, c’est-à-dire ayant tutelle sur l’établissement d’enseignement supérieur concerné, et du ministre du budget.
Dans les établissements d’enseignement supérieur relevant du MESRI, qui acccueillent une majorité d’étudiants, la fixation des droits d’inscription ne s’appuie ni sur une réflexion stratégique concernant la finalité des droits, ni sur une méthodologie de calcul fondée sur des données objectives. Le MESRI aborde la question du niveau des droits en tendance plus qu’en valeur, sous l’angle de leur rythme d’évolution et des éléments d’appréciation à prendre en compte pour fixer cette évolution. Le montant des droits d’inscription en licence, qui était fixé à 184 € pour l’année 2017-2018, apparaît ainsi comme la résultante lointaine des revalorisations annuelles successives depuis 1982. Il était resté stable, à 95 F, entre 1969 et 1981.
L’arrêté du 21 août 2018 fixant les droits de scolarité des établissements publics d’enseignement supérieur relevant du ministre chargé de l’enseignement supérieur détermine douze montants différents pour les seuls « taux pleins » (appellation impropre s’agissant de montants exprimés en euros), compris entre 159 € pour le diplôme d’État de docteur vétérinaire et 2 500 € pour certains cursus de formation d’ingénieur. Malgré la mise en oeuvre par les universités françaises, au début des années 2000, d’une architecture des études en trois grades (licence, master et doctorat - LMD), qui a conduit à instaurer progressivement des droits d’inscription uniques par niveau de diplôme, de nombreuses formations conservent des niveaux de droits spécifiques (titres d’ingénieurs, formations de santé, etc.). Ces différences n’obéissent cependant pas à une logique clairement identifiable et procèdent, plutôt, d’une sédimentation historique.
Le MESRI ne se fonde pas, ou du moins pas de manière explicite, sur des données relatives à l’insertion professionnelle des diplômes concernés. Sur la période 2005-2018, les droits d’inscription ont certes augmenté plus fortement pour la préparation des diplômes conduisant au grade de master et de doctorat (+2,1 % en moyenne par an) que pour la préparation des diplômes conduisant au grade de licence (+1,3 % en moyenne par an), mais la modulation selon le cycle (170 € en licence, 243 € en master et 380 € en doctorat en 2018-2019) demeure modérée. Selon les données de l’OCDE, le taux d’employabilité sur le marché du travail est pourtant bien plus élevé après un master qu’après une licence.
Les droits d’incription ne sont pas non plus utilisés comme un instrument de régulation pour l’accès à certaines filières, comme c’est le cas, par exemple, en Australie, où les droits d’inscription sont fixés à des niveaux inférieurs pour les secteurs dans lesquels un besoin est identifié au sein de l’économie nationale. En France, le montant annuel des droits de scolarité pour la préparation du diplôme de licence est identique quels que soient l’établissement et la discipline concernés.
Enfin, le niveau des droits n’est pas corrélé aux coûts moyens de formation par étudiant. Ainsi, les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles, qui représentent en 2016 un coût moyen de 15 110 €, plus élevé que la dépense moyenne par étudiant à l’université (10 210 €), n’acquittent aucun droit spécifique au titre de leur formation (seule la double inscription à l’université au tarif de la licence est exigée depuis la loi n° 2013-660 du 22 juillet 2013). Pour la grande majorité des étudiants de l’enseignement supérieur public, le montant des droits d’inscription représente une part marginale des coûts moyens. Il est inférieur à 2 % du coût pour 58 % des étudiants (inscrits en licence à l’université, en classes préparatoires aux grandes écoles et en sections de techniciens supérieurs) et inférieur à 3 % du coût pour 83 % des étudiants (en ajoutant aux précédents les étudiants en master à l’université).
Au total, l’évolution des droits de scolarité au sein des établissements sous tutelle du MESRI apparaît principalement, au cours des dernières années, comme le fruit d’un compromis entre l’inflation, l’acceptabilité des hausses de droits pour les organisations étudiantes30 et d’autres considérations financières (montant des bourses sur critères sociaux, coût de la restauration étudiante, etc.). Les besoins financiers des établissements ne sont pas réellement pris en compte, leur financement ne reposant sur les droits que de façon maginale.
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Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur - Cour des comptes - Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale • Novembre 2018
Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
B - Un objectif d’ouverture de l’enseignement supérieur au plus grand nombre, sans lien avec la réussite
Cette situation trouve son fondement juridique dans le préambule de la Constitution de 1946, qui affirme le principe de gratuité à des fins d’égal accès à l’instruction. Le modèle de quasi-gratuité des études a ainsi été conçu à une période où l’enseignement supérieur concernait une fraction marginale de la population. Le contexte a depuis lors considérablement évolué sous l’effet de la massification de l’enseignement supérieur, de son internationalisation et de l’augmentation de l’offre de formation, à l’origine de besoins de financement croissants des établissements.
Cependant, en raison du caractère socialement sensible de la contribution des étudiants et de leurs familles au financement de leurs études, les pouvoirs publics n’ont pas souhaité revenir sur le principe de gratuité. Ils l’ont même conforté, notamment s’agissant des universités dont les droits ont été gelés de 2015-2016 à 2017-2018. Cette prise de position n’a pas empêché la hausse des droits dans certains établissements (voir infra).
La progression limitée des droits universitaires
L’importance accordée au pouvoir d’achat des étudiants non boursiers se reflète dans l’évolution des droits d’inscription universitaires. Après avoir connu des pics d’augmentation élevés au cours des années 2006-2007 (+5,1 %) et 2008-2009 (+4,6 %), les droits ont augmenté de manière faible et stable entre 2009 et 2015 (+1,5 % en moyenne par an entre 2009-2010 et 2014-2015 en licence et +2,1 à +2,2 % en moyenne par an pour les master, les doctorats et les diplômes d’ingénieur). À partir de 2015-2016, et pendant trois ans, les droits ont fait l’objet d’un gel. Cette mesure a été présentée comme un geste fort du Gouvernement en faveur des étudiants non boursiers, dans un contexte économique difficile. Au total, sur la période 2005-2018, les droits pour les diplômes de licence ont crû de 18 % en euros courants, et de seulement 2 % en euros constants.
La limitation des droits d’inscription a accompagné la forte augmentation du nombre d’étudiants, qui a plus que doublé depuis le début des années 198021 pour s’établir à environ 2,6 millions. Si elle permet de ne pas ériger de « barrières tarifaires » à l’entrée dans l’enseignement supérieur public et à la poursuite d’études, elle ne détermine pas pour autant les niveaux de réussite. La trajectoire scolaire et le niveau de diplôme restent marqués par l’origine socioculturelle des étudiants. Parmi les jeunes ayant achevé leurs études en 2013, un quart des enfants d’ouvriers est diplômé de l’enseignement supérieur, contre plus de trois quarts des enfants de cadres22. Sur l’ensemble d’une génération, 23 % ont un père ouvrier et 21 % ont un père cadre, mais ces taux s’élèvent respectivement à 12 % et 44 % chez les titulaires d’un master 2, et à 7 % et 54 % parmi les titulaires d’un doctorat. L’enseignement supérieur hérite des inégalités de niveau constatées en amont, dès la classe de sixième, puis au niveau du baccalauréat.
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Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
A - Un montant faible de droits pour une majorité des étudiants
Près de 82 % des étudiants dans l’enseignement supérieur public payaient un montant inférieur ou égal à 184 € de droits d’inscription en première année d’étude. Il s’agit principalement d’étudiants inscrits dans une filière de formation à l’université (environ 55 % des étudiants du panel inscrits en licence, cursus de médecine ou dans les instituts universitaires de technologie), pour lesquels les droits en licence s’élevaient à 184 € jusqu’à la rentrée 2018, en classes préparatoires aux grandes écoles (9 %), où les élèves n’acquittent aucun droit spécifique au titre de la formation, et en sections de techniciens supérieurs (16 %), qui sont gratuites. Une proportion élevée de ces étudiants sont même exonérés du paiement de droits d’incription, en tant qu’ils sont bénéficiaires d’une bourse d’enseignement supérieur accordée par l’État ou, pour un nombre plus limité, en tant que pupilles de la Nation, ce qui donne lieu à une compensation par l’État auprès des établissements sous tutelle du MESRI. En 2016-2017, on dénombrait 626 495 étudiants boursiers sur critères sociaux dans l’enseignement supérieur public. La part des boursiers sur critères sociaux s’élevait à 40 % parmi les étudiants en université en 2016, et à plus de la moitié des étudiants en sections de technicien supérieur (54,3 %).
Des exonérations de droits représentant un coût pour l’État
Les exonérations de droits d’inscription consenties aux boursiers constituant une perte de ressources pour les universités et les écoles d’ingénieurs sous tutelle du MESRI, elles font l’objet d’une compensation par l’État, qui couvre, depuis 2014, l’intégralité des droits d’inscription des étudiants boursiers exonérés. Elle est, en théorie, versée à l’euro près en fonction du nombre réel d’étudiants boursiers constaté dans les établissements et intégrée à la subvention pour charges de service public. Toutefois, pour les universités disposant d’une approche analytique, il apparaît que la compensation correspond en moyenne à 94,8 % du montant constaté des exonérations. En raison de la progression du nombre de boursiers, le montant alloué à l’ensemble des établissements du programme 150 (universités, écoles d’ingénieurs et COMUE) au titre de la compensation boursière est passé de 94,6 M€ en 2014 à 112,5 M€ en 2017. Pour 2019, le montant de la compensation est estimé à 110 M€, la baisse prévisionnelle étant due à deux tendances contraires : l’augmentation des droits d’inscription en termes réels et la suppression du fonds de solidarité et de développement des initiatives étudiantes (FSDIE) du périmètre des droits (cf. infra). La majorité de la compensation (92 % en 2017) revient aux universités.
Certains élèves ne s’acquittent pas de droits d’inscription et sont rémunérés par l’État lors de leur scolarité préparant le plus souvent au service public. C’est le cas, par exemple, à l’École nationale des ponts et chaussées (ENPC), l’École Polytechnique, l’École nationale d’administration (ENA),l’École nationale des travaux publics de l’État (ENTPE) ou dans les écoles normales supérieures (ENS).
Par ailleurs, les ménages imposables à l’impôt sur le revenu et déclarant des enfants poursuivant des études supérieures peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt d’un montant maximal de 183 € par enfant.
Au total, sur 2,1 millions d’étudiants dans l’enseignement supérieur public en 2016-2017, plus de 2 millions ont bénéficié soit d’une exonération totale des droits d’inscription, soit d’une réduction d’impôt pour les frais de scolarité.
Les droits d’inscription stricto sensu représentent donc une faible part du budget moyen de la majorité des étudiants. Sur la base des données du programme européen « Eurostudent », le montant des droits pleins en licence en 2018-2019 (170 €) représente 2,22 % des revenus moyens d’un étudiant, celui des droits en master (243 €) 3,18 %. Ces proportions sont encore plus faibles au regard des montants avancés par l’Observatoire de la vie étudiante (OVE).
Il n’est donc pas surprenant que le montant des droits de scolarité n’apparaisse pas en tant que tel comme un facteur déterminant dans le choix des études ou comme la cause des difficultés rencontrées par les étudiants dans leur vie quotidienne.
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Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
I - Un système dénué de logique financière et marqué par l’immobilisme
La France a fait, comme plusieurs autres pays européens, le choix historique et structurant de financer son système public d’enseignement supérieur à près de 80 % par des fonds publics. La limitation des droits d’inscription, issue du principe constitutionnel de gratuité de l’enseignement supérieur public, ne permet pas aux universités d’utiliser les droits d’inscription comme un levier de financement. De fait, les droits d’inscription sont, le plus souvent, modiques et fixés de manière déconnectée du coût des formations.
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Chapitre I La quasi gratuité : un modèle historique battu en brèche
La plupart des établissements publics d’enseignement supérieur français, qui accueillent la grande majorité des étudiants, pratiquent un système de droits d’inscription hérité de l’après-guerre, fondé sur une logique sociale (I).
Une part croissante d’établissements, incluant les universités elles-mêmes pour leurs formations locales, ont cependant entrepris de faire jouer aux droits un rôle plus actif de levier financier dans un objectif d’accroissement de leurs ressources propres (II).
La coexistence de ces deux logiques produit un paysage qui n’est ni lisible ni piloté et qui, avant toute évolution éventuelle, appelle des mesures destinées à assurer la cohérence de ces évolutions (III).
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Le système public d’enseignement supérieur repose sur le principe de la quasi-gratuité pour l’étudiant. Toutefois, ce principe, hérité de l’après-guerre, connaît des entorses croissantes. La croissance massive de l’effectif étudiant, l’internationalisation et le développement de l’offre de formation créent de nouveaux besoins dans les établissements, dont l’essentiel du financement est assuré par des fonds publics. Alors que l’ensemble des acteurs met en avant un « sous-financement » de l’enseignement supérieur français, les droits d’inscription sont l’un des leviers possibles pour en augmenter les ressources.
Dans ce contexte, en application du 2e alinéa de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances, la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour un rapport sur les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur public examinant différentes hypothèses d’évolution.
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