Formation Continue du Supérieur

II. Pour une plus grande reconnaissance et un meilleur accompagnement des enseignants-chercheurs dans l'ensemble de leurs missions
Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
A - Les modalités d’accompagnement financier des étudiants
L’augmentation des droits d’inscription peut, selon certaines études, n’avoir que peu ou pas d’effet sur l’accès à l’enseignement supérieur si elle s’accompagne d’instruments de soutien au revenu étudiant, bourses ou prêts à remboursement contingent.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
IV - Des enjeux structurants à prendre en compte
Quelle que soit l’évolution envisagée, la réflexion sur les droits d’inscription ne se réduit pas aux modalités d’accroissement des ressources propres des universités. Elle renvoie à des enjeux structurants pour l’enseignement supérieur, tels que les parcours des étudiants, le niveau de l’offre d’enseignement ou la qualité des services offerts par les établissements.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
b) Des choix scolaires et professionnels liés aux modes de financement des études
Les conditions financières dans lesquelles sont réalisées les études ont des effets directs sur le type d’études et leur durée. D’une part, il peut exister une aversion des étudiants à la dette, qui influence l’accès aux études, le choix des études et celui d’un métier.
Des travaux de recherche ont ainsi montré que l’introduction de frais d’inscription dans certains Länder d’Allemagne, à partir de 2007, avait entrainé, au moins à court terme, une distorsion des choix des étudiants entre les filières universitaires générales et les filières professionnelles, les étudiants se tournant davantage vers cette deuxième option à la suite de l’augmentation des frais d’inscription, option moins accessible en France.
À l’inverse, la perception d’une bourse a un effet positif non seulement sur l’accès aux études supérieures, mais également sur la décision de poursuivre des études à plus long terme à l’université163. L’attribution d’une aide annuelle de 1 500 € (en plus de l’accès gratuit à l’université) accroît la probabilité de s’inscrire ou de se réinscrire à l’université de deux à cinq points de pourcentage, par rapport aux élèves dont les frais de scolarité sont gratuits mais qui ne bénéficient pas de cette aide supplémentaire.
L’attribution d’une bourse a également des effets positifs sur la décision de se réinscrire à l’université un an plus tard et, pour les élèves de master, sur la probabilité d’obtenir un diplôme au bout de deux ans (la probabilité d’obtenir le diplôme de Master étant plus élevée de 5 points de pourcentage). Par ailleurs, une expérience réalisée sur les étudiants d’une université américaine a montré que la dette étudiante modifie les choix de carrières au profit d’emplois rémunérateurs et au détriment d’emplois d’intérêt public, moins rémunérateurs.
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III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
a) Un recours accru à l’emploi étudiant pesant sur les chances de réussite universitaire
Une hausse des droits d’inscription augmenterait le besoin de financement des études, qui serait susceptible de se traduire par un recours accru des étudiants à une activité rémunérée. Selon sa nature et son intensité, l’activité rémunérée peut empiéter sur le temps des études de façon plus ou moins intense et représenter un risque pour la réussite aux examens.
En 2016, 46 % des étudiants déclaraient exercer une activité rémunérée (toutes durées confondues) pendant l’année universitaire. Depuis 20 ans, la part des sortants de l’enseignement supérieur qui disent avoir travaillé au moins 8 heures par semaine et tout au long de l’année scolaire a augmenté : elle est passée de 13 % pour la génération 1992 à 14 % pour celle de 1998, puis à 21 % pour celle sortie en 2004 et s’est stabilisée à ce niveau pour la génération 2010158.
En 2015, les étudiants en licence et en master qui exerçaient une activité « très concurrente des études »159 consacraient par semaine 7 heures de moins aux cours et 4 heures de moins au travail personnel que les étudiants qui n’exerçaient aucune activité. 13 % des étudiants en licence et 21 % des étudiants en master déclaraient ne pas pouvoir assister à certains cours, mais c’était le cas pour 50 % des étudiants en licence et 49 % des étudiants en master exerçant une activité « très concurrente des études »160. S’ils ne travaillaient pas, les étudiants salariés auraient « une probabilité plus élevée de 43 points de réussir leur année ».
Ce « risque scolaire » est dépendant du nombre d’heures travaillées : « travailler plus de 16 heures par semaine a un effet très significativement négatif (en moyenne de près de - 49 points) sur la probabilité d’obtenir son diplôme. En revanche, l’effet du travail salarié est réduit de moitié et peu significatif lorsque l’étudiant travaille moins de 16 heures par semaine. »
Au total, une augmentation des droits d’inscription pourrait contraindre davantage d’étudiants à exercer une activité rémunérée ou conduire ceux qui travaillent déjà à augmenter leur durée d’activité. Dans les deux cas, l’activité supplémentaire contribuerait à réduire les chances de réussite scolaire, notamment celles des étudiants aux origines les plus modestes, en contradiction avec l’objectif affiché par la loi du 8 mars 2018 d’améliorer la réussite étudiante.
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III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
6 - Des conséquences possibles sur la réussite dans les études et les choix de métiers
Les travaux en économie de l’éducation ne permettent pas de tirer des conclusions nettes sur la sensibilité de la demande d’éducation au prix. Une augmentation des droits constituerait à tout le moins un prélèvement financier supplémentaire sur les étudiants ou leur famille, susceptible de modifier leur comportement en matière de choix d’orientation, d’activité rémunérée, de réussite aux examens ou d’orientation professionnelle.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
5 - La nécessaire clarification du cadre juridique
L’alinéa 13 du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 dispose que « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État. » Le Conseil constitutionnel a affirmé qu’il existe une « exigence constitutionnelle d’égal accès à l’instruction » (Cons. const. 11 juill. 2001, n° 2001-450 DC) et à la formation professionnelle (Cons. const., 16 mars 2006, n° 2006-533 DC), mais ne s’est pas prononcé sur la gratuité de l’enseignement supérieur.
Si le principe de gratuité est explicitement affirmé pour l’enseignement primaire et secondaire par les articles L. 132-1 et L. 132-2 du code de l’éducation, ce n’est pas le cas pour l’enseignement supérieur.
La base légale pour la fixation des droits d’inscription est l’article 48 de la loi de finances n° 51-598 du 24 mai 1951, qui dispose que « Seront fixés par arrêtés du ministre intéressé et du ministre du budget (…) Les taux et modalités de perception des droits d’inscription, de scolarité, d’examen, de concours et de diplôme dans les établissements de l’État (…) ».
Le juge administratif ne s’est jamais prononcé sur la conformité au principe de gratuité des arrêtés ministériels fixant le tarif des droits d’inscription. La seule occasion qui a été donnée au Conseil d’État de se prononcer a donné lieu à la décision CE, 28 janvier 1972, Conseil transitoire de la faculté des lettres et des sciences humaines de Paris (n° 79200). Le Conseil a fait alors usage du principe de la loi écran153, refusant d’examiner à l’encontre d’un arrêté fixant les droits, pris sur le fondement de l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951, le moyen tiré de la méconnaissance du principe de gratuité de l’enseignement posé par le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946. Un niveau élevé de droits pourrait apparaître comme un obstacle à l’objectif d’égal accès à l’enseignement supérieur.
Un arrêté pris sur la base de l’article 48 de la loi du 24 mai 1951, qui procèderait à une hausse importante, pourrait donc donner lieu à la contestation de la constitutionnalité de cette disposition législative via une question prioritaire de constitutionnalité. Afin qu’une augmentation éventuelle des droits soit compatible avec les principes de gratuité et d’égal accès à l’enseignement supérieur, la doctrine considère que les droits doivent être limités dans leur montant et que des étudiants ne doivent pas pouvoir être écartés de l’enseignement public par des considérations financières154. Il pourrait être considéré que les augmentations fondées sur une modulation entre les cycles, pour élevées qu’elles soient, maintiendraient cependant les droits à un niveau très inférieur à celui des dépenses par étudiant.
Dans le scénario n°1, des droits fixés à 965 € en cycle master représenteraient 9,4 % de la dépense moyenne par étudiant (estimée à 10 210 € en 2016), et des droits fixés à 781 € en doctorat représenteraient 7,6 % de la dépense moyenne ; les droits du cycle licence seraient maintenus à leur niveau actuel, ne constituant ainsi pas un obstacle à l’accès en licence. L’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951 ne s’inscrit pas dans la répartition entre domaine législatif et domaine réglementaire issue des article 34 et 37 de la Constitution du 9 octobre 1958. Il ne dit rien de la nature juridique des droits d’inscription (taxe ou redevance), alors que celle-ci aurait des conséquences sur le niveau de texte nécessaire si une modification de la base légale pour la fixation des droits d’inscription venait à être opérée.
La modification des modalités de fixation des droits d’inscription viendrait remettre en cause la base légale constituée par l’article 48 de la loi de finances du 24 mai 1951. Un nouveau texte serait nécessaire pour régler les modalités de fixation des droits d’inscription pour les formations préparant à des diplômes nationaux. Se poserait alors la question de la nature juridique des droits, afin de déterminer le niveau de texte dont ils ressortissent. Cette nature n’est pas déterminée aujourd’hui, ni le juge ni le législateur ne s’étant prononcés sur ce point.
Taxe, redevance : les implications Le caractère de redevance implique une proportionnalité entre le prix payé par l’usager du service public, l’utilisation et le coût du service rendu. Comme l’a énoncé le Conseil d’État dans CE, Ass., 16 juillet 2007, Syndicat national de défense de l’exercice libéral de la médecine à l’hôpital, « une redevance pour service rendu doit essentiellement trouver une contrepartie directe dans la prestation fournie par le service »155. Les droits d’inscription étant dus par les étudiants à la suite de leur inscription dans l’enseignement supérieur, on pourrait considérer qu’ils sont la contrepartie du choix des étudiants de devenir usagers du service public de l’enseignement supérieur.
Toutefois, l’enseignement supérieur ne constitue pas un service public facultatif, il s’agit d’un service public ouvert à tous dont la fourniture par l’État est obligatoire, même si tous les citoyens n’en font pas usage. De plus, les droits d’inscription ne constituent pas une contrepartie directe de la prestation fournie par les établissements d’enseignement supérieur.
En effet, la fixation de leur montant ne tient pas compte du coût des formations dispensées et leur produit n’est pas affecté à des opérations de formation, dont les droits seraient la contrepartie. Néanmoins l’autorité compétente pour la fixation des droits d’inscription pourrait décider de les qualifier de redevance à l’occasion d’une évolution du cadre légal des droits. Cette évolution emporterait des conséquences concernant le niveau de texte nécessaire pour établir la redevance (à savoir un décret en Conseil d’État) et les modalités de fixation du niveau des droits, qui devrait être lié à la prestation fournie par les universités aux étudiants-usagers. Les droits d’inscription pourraient à l’inverse être considérés comme une taxe, en raison de leur caractère obligatoire et de l’absence de proportion entre leur montant, le coût du service et son utilisation. Les droits d’inscription seraient alors de nature fiscale, leur fixation relevant du domaine de la loi en application de l’article 34 de la Constitution du 9 octobre 1958 qui dispose que « La loi fixe les règles concernant (…) l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ».
La contribution de vie étudiante et de campus créée par la loi du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants est ainsi une taxe. Au total, une augmentation des droits d’inscription universitaires impliquerait de renforcer la solidité du cadre juridique actuel, qui souffre des incertitudes sur la nature des droits.
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C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
4 - Les conséquences budgétaires pour l’État
Les simulations de hausse des droits présentées ci-dessus sont fondées sur l’hypothèse d’un maintien du niveau de la subvention publique. En effet, une augmentation des droits ne permettrait de dégager des recettes supplémentaires au profit des universités qu’à cette condition. L’observation des expériences internationales montre cependant que la logique de financement assignée aux droits conduit souvent à une rupture. En Angleterre, l’augmentation des droits d’inscription a ainsi été suivie par une baisse du financement public dans l’enseignement supérieur (voir I du présent chapitre).
Or, selon certaines études151, l’augmentation des droits d’inscription, pour ne pas avoir d’effet sur l’accès à l’enseignement supérieur et sur les inégalités entre étudiants, doit s’accompagner d’instruments de soutien au revenu étudiant, bourses ou prêts à remboursement contingent.
En revanche, la substitution du financement privé issu des droits d’inscription au financement public, augmente le risque des inégalités d’accès à l’enseignement supérieur. L’augmentation des droits ne se limite pas aux effets sur les recettes des universités et sur le budget étudiant. Elle s’avérerait également coûteuse pour l’État : des niveaux de droits plus élevés augmenteraient le « manque à gagner » des universités lié aux 40 % d’étudiants boursiers sur critères sociaux inscrits en 2016-2017152 et accroîtraient le montant de la compensation à verser par l’État.
Selon les cibles de financement présentées supra, le surcoût annuel pour l’État lié à la compensation intégrale des exonérations est estimé entre 309 M€ et 537 M€. Dans ces conditions, le « gain net » pour les finances publiques (ressources supplémentaires générées pour les établissements – coût budgétaire de la compensation intégrale) serait ramené à 122 M€ dans l’hypothèse d’une recette supplémentaire de 432 M€, et à 463 M€ dans le scénario d’une recettes supplémentaire de 1 Md€, sauf à considérer que le surcroit de recettes reçu par les établissements conduise à supprimer, en tout ou partie, le mécanisme de compensation des exonérations de droits, comme ce sera le cas à partir de l’année 2018-2019 pour les écoles centrales.
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Chapitre II Les hypothèses d’évolution des droits d’inscription universitaires
III - Les implications des différentes modalités d’évolution des droits d’inscription universitaires
C - Les hypothèses d’augmentation des droits en université
3 - Une augmentation à moduler selon les cycles d’études
c) Des paramètres financiers supplémentaires à préciser
L’application d’un scénario consistant à concentrer les hausses de droits sur les cycles master et doctorat nécessiterait de mieux définir plusieurs types de variables financières.
D’une part, une atténuation de la charge financière reposant sur le cycle master pourrait être opérée sous forme d’une modulation des droits selon les disciplines, dans le cadre d’une autonomie accordée aux établissements (cf. infra). Dans cette hypothèse, le niveau de 965 € de droits d’inscription en master (scénario n° 1 ci-dessus) représenterait un plafond de financement, modulable à la baisse.
Cette hypothèse reviendrait cependant à reconsidérer la cible globale de financement visée initialement. D’autre part, une hypothèse de modulation des droits selon les cycles devrait inclure les élèves ingénieurs relevant des universités et des écoles sous tutelle du MESRI, le titre d’ingénieur correspondant en effet au grade de master. En 2018-2019, les 29 084 élèves inscrits en formations d’ingénieur en université acquittent des droits d’inscription annuels d’un montant de 601 €. L’application du scénario n° 1 devrait conduire à relever les droits de ces formations, par souci de cohérence entre étudiants du même cycle.
Une hausse à hauteur de celle envisagée pour les autres spécialités de master (965 €) procurerait 10,6 M€ de recettes supplémentaires aux universités. Un relèvement supplémentaire pourrait être fixé en référence aux droits acquittés dans d’autres formations d’ingénieur publiques : un montant de droits fixé par exemple à 1 500 € produirait 26,1 M€ de recettes supplémentaires.
De même, d’autres élèves ingénieurs sont inscrits dans des établissements relevant du MESRI et acquittent un montant de droits identique à ceux inscrits en université. La question du relèvement de leurs droits se poserait également et serait susceptible de procurer des recettes supplémentaires pour les établissements.
Enfin, concernant le cycle doctoral, l’objectif financier associé à une augmentation des droits d’inscription ne doit pas conduire à remettre en cause l’évolution générale du statut des doctorants, à savoir celui de jeunes chercheurs acquérant une première expérience professionnelle, auquel des financements publics sont associés, que ce soit sous forme de contrats doctoraux dits « ministériels » ou de bourses accordées par divers financeurs, notamment publics (universités, organismes de recherche, conventions CIFRE – « conventions industrielles de formation par la recherche », collectivités territoriales, etc.).
Dans cette optique, le scénario n° 1 augmenterait les droits d’inscription du cycle doctoral (60 654 étudiants en 2018-2019) à 781 €, tout en les maintenant à un niveau inférieur à celui du cycle master, ce qui représente une rupture par rapport à la structure des droits actuels dans lesquels les droits en doctorat sont supérieurs à ceux du master.
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3 - Une augmentation à moduler selon les cycles d’études
a) Une modalité autorisant plusieurs variantes
L’hypothèse la plus structurante consiste à moduler la hausse des droits d’inscription en fonction du cycle d’études, en faisant porter l’augmentation en priorité sur les cycles master et ingénieur. Cette modalité ferait du premier cycle (licence, IUT, etc.) le « socle » de base de l’enseignement supérieur, pour lequel les droits d’inscription resteraient symboliques, comme c’est le cas aujourd’hui. Elle resterait conforme au principe d’égal accès à l’enseignement supérieur et serait cohérente avec l’objectif fixé par la STRANES d’atteindre 60 % de diplômés de l’enseignement supérieur dans une classe d’âge.
La préservation du niveau des droits en licence s’inscrirait dans la continuité de la pratique actuelle : les montants exigibles en cycle master sont aujourd’hui 39,13 % plus élevés que ceux du cycle licence, et ceux du cycle doctoral 52,8 % plus élevés que ceux du cycle master. Ce type de modulation se justifierait également par l’écart de rendement entre le diplôme de licence et le diplôme de niveau master ou ingénieur, en termes d’insertion professionnelle et de rémunération.
Dans cette hypothèse, les droits de niveau licence pourraient soit être maintenus à leur niveau actuel, soit augmentés dans une proportion moins importante que ceux des autres cycles. Toute réflexion sur les droits d’inscription des premiers cycles devrait également intégrer le cas spécifique des CPGE et des BTS.
Plusieurs variantes permettent ainsi d’atteindre la cible pivot de 432 M€ sur la base d’une hausse modulée selon les cycles :
- si les droits du cycle licence sont maintenus à leur niveau actuel, il serait nécessaire de porter ceux du cycle master à 965 € et ceux du cycle doctoral à 781 € (scénario n° 1 ci-dessous). Cette modalité ferait porter au cycle master la charge essentielle du financement additionnel des universités. Il en résulterait une forte hausse des montants unitaires (+297 % par rapport aux droits 2018-2019), concernant plus de 565 000 étudiants, qui représenterait une rupture forte par rapport aux pratiques antérieures. Dans cette hypothèse, 70,4 % du financement des universités au titre des droits d’inscription seraient apportés par le master, 23,4 % par le cycle licence et 6,1 % par les doctorants ;
- l’intégration du cycle licence permettrait, là encore, d’atténuer l’écart entre les cycles : un scénario portant les droits de la licence à 295 € limiterait les droits à 740 € en master et à 763 € en doctorat (scénario n° 2). Le même produit financier pourrait être obtenu en protégeant davantage le master, avec des droits annuels fixés à 392 € en licence générale, à 573 € en cycle master et à 678 € en cycle doctoral (scénario n° 3).
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2 - Le cadre général d’une hausse plus significative des droits
b) Une structure des recettes affectant les scénarios de relèvement des droits
De manière générale, compte tenu du montant très modeste des droits d’inscription en valeur absolue et en part des ressources des établissements, un relèvement des droits ne saurait produire un effet significatif sur les recettes que s’il est accentué. Sur la base des effectifs et du montant de recettes estimé en 2018-2019, une hausse de 10 % appliquée à tous les cycles n’apporterait que 34,2 M€ de recettes supplémentaires par rapport à la situation prévisionnelle en 2018-2019.
Une telle mesure aurait peu d’effet structurant sur le financement des quelques 70 universités françaises. Un relèvement des droits de 30 % appliqué à tous les cycles procurerait 102,6 M€ de recettes supplémentaires, résultat éloigné de la cible retenue de 432 M€. À l’autre extrémité du spectre, l’objectif d’atteindre une recette annuelle supplémentaire de 1 Md€ par rapport au montant estimé en 2018-2019 serait obtenu en portant les droits à 730 € en licence générale, à 887 € en master et à 1 380 € en doctorat.
Par ailleurs, le fait d’exempter de la hausse des droits les étudiants d’un cycle d’études impliquerait de relever plus fortement les droits des autres cycles. Une recette supplémentaire de 432 M€ en 2018-2019 n’incluant pas le cycle licence nécessiterait de porter par exemple les droits du cycle master à 965 € (+297 %) et ceux du cycle doctoral à 781 € (+105 %). L’inclusion des droits du cycle licence permettrait d’atténuer la progression du niveau en master et en doctorat : la cible théorique de 432 M€ pourrait être approchée en portant les droits à 392 € en licence générale, à 573 € en master et à 678 € en doctorat.
Dans la configuration actuelle des recettes des universités, un relèvement modéré des droits n’aurait pas d’impact significatif sur leur situation financière. Si le levier des droits était utilisé seul, les objectifs financiers ambitieux formulés par le monde académique ne pourraient être atteints qu’à condition d’accroître de manière très substantielle et inédite le niveau des droits.
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