Si les bases de la Constitution sont posées dès octobre 1789, le travail constituant est inachevé, et la rédaction est laborieuse.
Finalement votée le 3 septembre 1791, la Constitution est acceptée par le roi qui lui jure fidélité.
Si elle préserve la monarchie, la constitution de 1791 établit la souveraineté nationale (article 1er du Titre III : « La souveraineté appartient à la nation »)
et le gouvernement représentatif (art 2 : « La constitution française est représentative. Les représentants de la nation sont le Corps législatif et le roi »).
Définie comme une personne juridique distincte des individus qui la composent, la nation a pour représentants le Corps législatif et le roi. Mais celui-ci ne règne que par la loi, œuvre « conjointe » de l’Assemblée et du roi, ce dernier participant à la fonction législative par le biais de la sanction (vite qualifiée de « veto »).
Suspensif, ce
droit de veto royal ne peut que retarder de six ans l’entrée en vigueur d’une loi ; un décret de l’Assemblée ne devient alors loi que lorsqu'il a été voté par trois législations successives.
Cette théorie de la représentation et de la souveraineté nationale
n’a pas pour corollaire obligatoire le suffrage universel direct : au contraire,
sont consacrés l’électorat-fonction et le suffrage à deux degrés. Il n’existe aucun droit à participer à l’élection : on distingue des citoyens actifs, qui participent à la vie politique de la nation en tant qu’électeurs, et des citoyens passifs, qui ne jouissent que des droits civils.
La Constitution organise aussi la séparation des pouvoirs confiés à des organes distincts. Elle crée une
Assemblée unique de 745 membres, par refus du bicaméralisme : la souveraineté nationale n’est pas divisible, et les constituants craignent qu’une seconde chambre permette de recréer une assemblée de privilégiés (sur le modèle britannique). Élue pour deux ans,
l’Assemblée nationale législative siège en permanence et ne peut être dissoute par le roi. Ses membres ne sont rééligibles qu’une seule fois.
Les
ministres, choisis et nommés par le roi, ne sont responsables que devant lui ; ils ne peuvent être membres de l’Assemblée.
Ainsi, la constitution de 1791 ne consacre aucun élément d’un régime parlementaire, ni ne prévoit de procédure susceptible de surmonter les conflits entre les pouvoirs.
Cet essai de monarchie constitutionnelle n’a pas fonctionné durablement, l’institution royale étant discréditée depuis la
fuite de Louis XVI et son
arrestation à Varennes (juin 1791). Le 10 août 1792, le roi oppose son veto, conforme à la lettre de la Constitution, à deux décrets de l’Assemblée sur les émigrés et sur les prêtres réfractaires. Soupçonné d’intelligence avec l’ennemi alors que la France est en guerre avec l’Autriche, le roi est suspendu par le Corps législatif et remplacé provisoirement par un exécutif de six ministres, après l’invasion des Tuileries par la population.
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