avril 2017

Une circulaire DGEFP de 2006 relative aux compétences de l’État précise qu’en ce qui concerne les modalités d’établissement des statistiques en matière de VAE, l’État, dans le cadre de sa compétence générale sur le suivi des actions conduites, et les conseils régionaux étudieront la poursuite du suivi statistique des parcours des publics en matière de VAE tout au long du parcours du candidat. Là encore, la mission regrette qu’il n’y ait pas eu, à ce jour et au niveau national, de réelle organisation de la production et de la collecte d’informations quantitatives et/ou statistiques.
En l’absence de système d’information unique pour suivre l’ensemble des candidats à la VAE, chaque certificateur est responsable des données relevant de son autorité. Ainsi, chaque année, la DARES collecte et publie des données agrégées des seuls ministères certificateurs, ce qui ne couvre pas la totalité du champ de la VAE (notamment les certifications de qualifications professionnelles de branches, les certifications des chambres de commerce et d'industrie et des chambres des métiers et de l'artisanat).
Il conviendrait à l'avenir de réorienter et de mieux diriger les capacités d'études des Carif-Oref, voire du Céreq.
Ce rôle pourrait être confié à la DARES, en lien avec la DEPP. Il lui permettrait de compléter son bilan annuel d'une part par des annexes régionales et d’autre part par des données régulières sur les motivations, comportements et évolutions individuels. Ces données, basées sur des suivis de cohortes régionales, effectués dans toutes les régions selon les mêmes méthodologies et au même moment sur les mêmes thèmes, éclaireraient les évolutions annuelles et les différences régionales, permettant de mettre en lumière les organisations et actions efficaces
Il conviendrait aussi de réaliser des analyses comptabilisant à part les données relatives au champ sanitaire et social. En effet les candidats à une certification dans ce champ professionnel sont très majoritairement issus du secteur public et associatif. Ils font déjà souvent office de faisant fonction, la certification étant une obligation pour continuer dans l'emploi ou pour exercer l'emploi (professions réglementées). Par ailleurs, le poids de certains diplômes peut biaiser certaines analyses.
Par exemple, les candidats souhaitant obtenir le diplôme d'État d'aide-soignant, qui représentent un candidat présenté aux jurys VAE sur dix, sont majoritairement des professionnels ayant une expérience d'aide à domicile ou en établissement d'hébergement pour personnes âgées dépendantes. Ces personnes n’ont donc pas l’occasion de développer une expérience en soin, et les unités de compétences "soins" et "état clinique d'une personne" étant des compétences « coeur de métier » attendues par les jurys VAE, ce diplôme comptabilise une part importante de validation partielle (53 %). Pour le diplôme d’État d’auxiliaire de puériculture (entre 3 et 4 % des candidats), l'absence de pratique des soins au jeune enfant et d'expérience en institution fait souvent obstacle à la validation totale. Les candidats n’ayant pas pu développer ces expériences se voient parfois attribuer une validation partielle (environ 60 % des candidats).
La mission ne dispose pas d'informations complètes concernant la part que représentent les certifications du champ sanitaire et social dans l'ensemble des certifications obtenues par VAE. En 2014, les neuf certifications les plus présentées appartenaient à ce champ et représentaient 45% de l'ensemble des certifications présentées. Les taux de validation totale et partielle des certifications du ministère de la santé et des affaires sociales étaient égaux à respectivement 42 % et 38 % environ, soit des taux sensiblement différents de la moyenne (60 % et 28 %).
Hors sanitaire et social, parmi les certifications les plus demandées apparaissent des certifications à dominante commerciale ou service : bac pro secrétariat, BTS assistant manager, bac pro commerce, BTS assistant de gestion PME PMI, BTS management des unités commerciales, BTS comptabilité et gestion des organisations. La répartition femmes/hommes est globalement plus équilibrée.
L’absence de données analysables dans le détail rend inopérante l'élaboration de plans d'action et la fixation d’objectifs, comme ceux qui avaient pu être annoncés par le Premier ministre Dominique de Villepin dans son plan de relance de décembre 2005 (60 000 certifications annuelles) ou proposés par le rapport Besson de 2008 (6 millions d'actifs).
Ces objectifs n'ont d'ailleurs pas de sens s'ils ne tiennent pas compte des problématiques de chaque région et domaine d'activité, qui peuvent, comme cela a été montré, être très différents.
En particulier, ils doivent intégrer les besoins en recrutement et en compétences des entreprises qui peuvent varier selon la spécialisation de chaque région.
Enfin, afin de faciliter le suivi de la réalisation des objectifs, il conviendrait de les décliner année par année.
Recommandation n°5 : Fixer au sein du comité interministériel de développement de la VAE des objectifs par région et secteur d'activité à proposer au CNEFOP, et déterminer au préalable les moyens d’en faire un réel suivi

Le suivi du dispositif VAE est assuré par les CRIS créées en application de la loi de modernisation sociale de 2002. Ces missions régionales répondent à la volonté du législateur de développer, en région, un service coordonné d’information et de conseil, afin de garantir l’égalité d’accès à la VAE pour tous les publics.
La plupart des missions régionales VAE sont portées par les Carif-Oref, suite à la loi de décentralisation de 2004. Certaines ont été intégrées au sein des conseils régionaux.
Les missions régionales VAE ont notamment pour mission de produire et diffuser des indicateurs régionaux pour le pilotage.
Les Carif-Oref se réunissent dans le cadre d’un réseau (RCO) créé en 2011 qui a produit de nombreuses études qualitatives et quantitatives dans le cadre d’un groupe de travail thématique VAE.
Cependant, la mission considère qu’il est regrettable que les données produites régionalement ne soient pas standardisées et parfois même pas diffusées (ou diffusées de façon partielle), empêchant une agrégation fiable. Par exemple, l'offre des certificateurs privés n'est pas recensée dans toutes les régions ; il peut y avoir des doubles comptes dans le cas de candidats déposant des dossiers en dehors de leur région d'habitation.

Les comités des certificateurs ont souffert dès leur création, en l'absence de signature de la circulaire du 4 octobre 2007 par les ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur de l'absence d'un véritable responsable désigné au niveau interministériel, à même d'assurer une coordination entre les services du ministère chargé de l'éducation nationale et du ministère chargé de l'emploi garantissant une orientation impartiale des candidats entre diplôme et titre, permettant d'aboutir à la mise en place d'un guichet unique d'information sur les certifications, source de simplification pour l'usager.
Recommandation n°4 : Nommer un représentant du comité interministériel pour la VAE dans chaque région, chargé notamment d'assurer la coordination entre les services des ministères chargés de l'éducation et de l'emploi
Par ailleurs, aucune nouvelle instruction à destination des services déconcentrés n'a été émise depuis 2010 par le ministère chargé de la formation professionnelle. Le budget dont disposent les DIRECCTE pour impulser des actions partenariales concernant la VAE, notamment des VAE collectives, a été progressivement réduit (hors transferts de compétences aux régions). Il est passé d'environ 3,5 M€ entre 2009 et 2014 à 2,9 M€ en 2016 ; la prévision pour 2017 s'élève à 1,9 M€.

La réforme territoriale et les récentes élections régionales se traduisent par l'arrêt de toute décision quant à la poursuite des accords conclus avec les services de l'État pour l'organisation et le financement du dispositif de VAE, si ceux-ci venaient à échéance à la même période :

•  la recomposition des régions appelle d'abord à la réalisation d'un bilan des actions souvent différentes conduites dans les régions fusionnées ;
•  les changements éventuels d'exécutifs régionaux peuvent entraîner une remise en cause des orientations préalablement définies.

Le nombre de candidats à la VAE en 2016 et 2017 pourrait donc enregistrer une baisse dans les régions concernées.

Plusieurs dispositifs sont venus très rapidement compléter le cadre institué par la loi de modernisation sociale, dans une logique de décentralisation.
La loi du 27 février 2002 a conféré aux régions, dans le cadre du programme régional de développement des formations professionnelles, la définition des priorités relatives à la VAE. Dans la même logique, la loi du 13 août 2004 a disposé, dans son article 8, que la région « organise sur son territoire le réseau des centres et points d'information et de conseil sur la validation des acquis de l'expérience et contribue à assurer l'assistance aux candidats à la validation des acquis de l'expérience ».
La circulaire de la DGEFP du 20 juin 2006 a précisé le rôle respectif de l’État et des régions en matière de VAE. Cette circulaire souligne la responsabilité pleine et entière des régions en matière d’information et de conseil amont et réaffirme les missions de l’État pour l’accès des candidats à la certification publique, notamment pour l’examen de la recevabilité, l’organisation des épreuves et la délivrance des certifications. Cette circulaire préconise que, dans chaque région, une commission spécialisée du CCREFP organise la concertation entre l'État, la région et les partenaires sociaux pour un pilotage conjoint de la VAE.
La responsabilité des régions a été étendue par la loi du 24 novembre 2009, aux termes de laquelle le suivi et le pilotage de la VAE s’inscrivent dans le cadre des contrats de plan régionaux de développement des formations professionnelles (CPRDFP). Le CPRDFP, devenu CPRDFOP dans le cadre de la loi du 5 mars 2014, définit, sur le territoire régional et, le cas échéant, par bassin d'emploi, les priorités relatives à l'information, à l'orientation, ainsi qu’à la validation des acquis de l'expérience.
Les contrats de plan régionaux de développement des formations professionnelles (CPRDFP) - 2011-2014 consultés par la mission intégraient tous le développement de la VAE, essentiellement sous l'angle d'une meilleure sensibilisation des acteurs de l'entreprise.
La place du conseil régional sera encore renforcée par la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et la démocratie sociale qui, dans son article 21, lui confie la coordination des actions et des organismes participant au SPRO.
La compétence du conseil régional en matière de VAE est élargie pour en faire l'entité coordinatrice. Il peut conduire des actions de sensibilisation et de promotion de la VAE et contribuer au financement des projets collectifs mis en oeuvre sur le territoire pour favoriser l'accès à cette validation. Il organise l'accompagnement des jeunes et des adultes à la recherche d'un emploi qui sont candidats à la validation des acquis de l'expérience et participe à son financement. Cet accompagnement recouvre les actions d'assistance et de préparation de ces candidats après la recevabilité de leur dossier de candidature.
Dans ce cadre, pour renforcer les partenariats, offrir un service homogène sur l’ensemble du territoire et développer la VAE, des régions ont négocié avec l'État des accords qui peuvent prendre différentes formes : conventions d’objectifs et de moyens (COM), charte de partenariat, etc. Les exemples suivants peuvent être cités :

•  en Bretagne, le COM s'articule autour des objectifs suivants : garantir, pour tous, l’effectivité de ce droit individuel dans le respect des choix de chacun, développer la VAE de manière qualitative et quantitative, favoriser une équité d’accès et un accompagnement pour tous les publics, poursuivre le partenariat renforcé entre les acteurs de la VAE. L'État et la région s'appuient pour la mise en oeuvre sur le GREF Bretagne ;
•  en Hauts-de-France, dans l'ancienne région Nord-Pas-de-Calais, la région soutient financièrement le dispositif inter certificateurs INTERVAL (GIP), guichet unique pour les certifications des différents ministères qui dispose de 23 lieux d’accueil répartis sur l’ensemble du territoire du Nord - Pas de Calais, assurant un service d’accompagnement de proximité dans la démarche VAE ;
•  en Auvergne-Rhône-Alpes, une charte de partenariat réunit tous les certificateurs de l'académie de Grenoble autour d'une plateforme de service aux entreprises pour le développement de VAE collectives. La région et les partenaires sociaux participent aux travaux et aux réflexions du comité de pilotage de la plate-forme ;
•  toujours dans l'ancienne région Rhône-Alpes, le Pôle Rhône-Alpes de l'Orientation (PRAO), groupement d'intérêt public (GIP) créé par l'État, la région et les partenaires sociaux qui fédère 20 réseaux et services de l'Accueil Information Orientation (AIO), a notamment pour mission l'animation du dispositif information conseil VAE et la mise en oeuvre d'actions de formation pour les acteurs de l’orientation formation emploi et les professionnels du dispositif information conseil en VAE.

Ces accords sont devenus obsolètes avec l’arrivée de nouveaux exécutifs régionaux. Ils sont en cours de renégociation avec une difficulté particulière dans les régions qui ont fusionné, pour lesquelles l'inventaire des politiques et des dispositifs existants et leur modification éventuelle est plus compliquée.
Enfin, la loi du 5 mars 2014, déjà mentionnée, a disposé que la région « peut ... contribuer au financement des projets collectifs mis en oeuvre sur le territoire, afin de favoriser l’accès à cette validation »
104.
L'ensemble de ces dispositions devait permettre que les implications respectives des services de l’État, sous l’autorité des préfets de région, et des conseils régionaux, donnent une dynamique importante à cette voie de certification.
De fait, la dynamique sur le terrain est apparue très dépendante de l'implication du conseil régional, de la bonne compréhension du fonctionnement du dispositif et de son intérêt social et humain par le vice-président en charge de la formation professionnelle, et handicapée par le manque de coordination des services de l'État.

La circulaire DGEFP du 23 avril 2002 a décrit « l'organisation au niveau national, régional et local du service d'information-conseil en matière de validation des acquis de l'expérience pour faciliter l'accès aux diplômes, titres ou certifications » et précisé « les conditions de financement d'un tel service dans le cadre d'un dispositif dont les composantes locales et régionales assurent la cohérence ».
À ces différents titres, ont été mis en place dès 2002, sous la responsabilité des préfets de région, et en partenariat avec les conseils régionaux souhaitant s'y associer :

•  des cellules régionales interservices (CRIS), chargées notamment de la production et de la diffusion de l’information sur les certifications accessibles régionalement, auprès du réseau des points relais conseil en VAE dont elles assurent également professionnalisation et l’animation. Ces CRIS doivent être adossés à une structure existante et travailler en étroite collaboration avec le Carif ;
•  des points relais conseil (PRC), chargés d’accueillir, informer et conseiller toute personne en vue d’une validation de son expérience. Les PRC ne sont pas des nouvelles structures, il s'agit d'organismes existants d’information sur la formation professionnelle qui, sur la base du volontariat, intègrent en plus dans leur mission l’information sur la VAE.

La logique d’un maillage territorial dense des points d’information et de conseil devait favoriser l’émergence de la demande.
La circulaire susmentionnée a confirmé également l'orientation sociale de la VAE puisqu'elle prévoyait, pour la répartition des crédits pour le financement des points relais conseil entre les différentes régions, la prise en compte de deux critères :

•  le nombre de demandeurs d'emploi de plus de six mois d'ancienneté ;
•  le nombre d'actifs de plus de 16 ans sans diplôme.

La contribution financière de l’État, venant en complément des sommes déjà engagées dans le cadre du contrat de plan, devait permettre, en collaboration avec la région, d’impulser une politique volontariste en matière d’accès des personnes à la VAE.
La circulaire DGEFP du 4 octobre 2007, signée également par les trois ministères chargés de la santé, de la jeunesse et des sports, de la solidarité et de la culture et de la communication, a instauré dans chaque région un comité des certificateurs publics, animé et coordonné par le préfet de région. Ce comité a « le double objectif d’améliorer les pratiques existantes et de susciter et mieux répondre aux demandes collectives de VAE pouvant émaner de diverses organisations : entreprises, associations, établissements publics ». Il est notamment chargé :

•  d'identifier et mutualiser les bonnes pratiques, prioritairement celles ayant trait au suivi « post-jury » des candidats en cas de validation partielle de leur certification ;
•  de développer les coopérations en matière de jurys, en particulier mutualiser les ressources humaines dont disposent les divers certificateurs publics ;
•  de faire connaître les stratégies que les certificateurs ont élaborées en commun en réponse aux demandes collectives de VAE. Il peut s'agir de l’adoption du principe « d’un point d’entrée unique » pour les entreprises qui vise, dans un premier temps, à aider ces dernières à organiser l’accès aux certifications les mieux adaptées à leurs besoins en toute transparence et dans le respect des règles du droit à la concurrence.

La circulaire de la DGEFP du 22 octobre 2010 insiste à nouveau sur une meilleure coordination des certificateurs au plan régional. Elle doit permettre de faciliter la promotion d’un usage collectif du dispositif par les entreprises et par les opérateurs chargés de l’accompagnement du retour à l’emploi des demandeurs d’emploi, mais aussi d’accompagner les salariés dans des dispositifs d’insertion (IAE, contrats aidés) et sur le partage des orientations avec l’ensemble des financeurs (en particulier les services de l'État, le conseil régional, Pôle emploi et les OPCA).
Elle rappelle les objectifs fixés à Pôle emploi : développer les entrées dans son propre dispositif (les ateliers VAE), favoriser l’accès à la VAE, notamment pour accompagner le retour à l’emploi durable des bénéficiaires de contrats aidés, mieux articuler ses aides avec celles des conseils régionaux, et se coordonner avec les réseaux régionaux spécialisés (point relais conseils VAE).

Le premier constat réside dans le fait que la loi du 17 janvier 2002 de modernisation sociale qui institue la VAE n’a pas fixé le cadre de la gouvernance nationale du dispositif. Ce n’est qu’en 2006, une année après qu’une mission placée sous l’autorité du professeur Benhamou, et qu’un rapport de l'IGAS eurent critiqué le dispositif jugé complexe, peu lisible, peu efficace et interrogé les perspectives de développement hors aide à domicile, qu’une première forme de pilotage national fut mise en place pour lui redonner un nouveau souffle, avec la création du comité interministériel de développement de la VAE (CI-VAE). De façon surprenante, ce comité fut créé avec une durée de vie limitée à 3 ans.
Au même moment, le délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle fut désigné délégué général à la VAE.
Le comité interministériel a pour mission de mobiliser en tant que de besoin les partenaires nationaux et territoriaux. Il définit, met en oeuvre la promotion du dispositif, propose les mesures nécessaires pour concourir à son développement, à la simplification de procédures et à la mutualisation avec un schéma régional optimisé. Il contribue à l’amélioration des modes d’orientation et d’accompagnement et coordonne la production des éléments statistiques.
Les rapports Besson et Merle en 2008 en saluent d’ailleurs tous deux l’action. Le rapport Besson envisage une poursuite du comité sous un angle d’un comité chargé d’un suivi évaluatif, le rapport Merle préconise quant à lui la création d’une cellule légère.
Cependant, malgré ces deux rapports et un bilan détaillé produit au Parlement en décembre 2007 puis en 2008, le CI-VAE disparaîtra sans qu’aucune structuration nationale du pilotage, de l’animation ou du suivi ne s’y substitue.
La mission constate que la disparition du CI-VAE a coïncidé avec le début de l'érosion du dispositif. Toute évolution du dispositif nécessite un accord entre les neuf ministères certificateurs. Certains interlocuteurs de la mission ont indiqué qu'il était extrêmement difficile de faire évoluer le dispositif.
La mission souligne par ailleurs l'inégal intérêt des différents ministères pour le développement de la VAE. La DGEFP n'a plus donné d'instruction aux services déconcentrés du ministère chargé de l'emploi concernant le développement de la VAE depuis 2010. Plus personne n'y est réellement chargé de l'animation et du développement du dispositif VAE, c'est-à-dire au-delà de la rédaction des textes. A contrario, au sein de la DGESCO au ministère de l'éducation nationale, un chargé de mission consacre 75 % de son temps à l’animation du dossier VAE.
Au sein des différents ministères, seul celui de l'enseignement supérieur fixe un objectif annuel de nombre de VAE, 4 248 pour 2016 après un réalisé de 3 997 pour 2015, et une cible à 4500 pour 2017. Le ministère chargé de l'emploi ne fixe plus d'objectifs depuis le PLF 2015. En 2014, l'écart entre la prévision, 32 000, et le réalisé, 27 200, était important.
Recommandation n°2 : Mettre à nouveau en place un comité interministériel de développement de la VAE présidé par le Premier ministre
Ce comité interministériel coordonnera l'action des certificateurs publics ; il n'a pas pour vocation de se substituer au CNEFOP qui permet l'échange entre l'État, les partenaires sociaux et les régions.
La loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle, à l’emploi et à la démocratie sociale a d'ailleurs confié le suivi statistique des parcours des candidats au CNEFOP en lien avec les CREFOP. La mission a constaté que ce suivi n’était toujours pas mis en oeuvre.
Recommandation n°3 : Mettre effectivement en oeuvre le suivi des parcours des candidats à la validation des acquis de l'expérience et le suivi des effectifs annuels accueillis à chaque étape du dispositif de VAE, prévus par la loi du 5 mars 2014
Il conviendra toutefois de s'interroger, au sein du comité interministériel, sur la capacité du CNEFOP à mettre en oeuvre ce suivi et sur le choix possible d'un autre porteur.

Le dispositif de VAE se caractérise singulièrement par le nombre de ses acteurs et l’enchevêtrement de leurs missions (des acteurs de l’information, de l’accompagnement, du financement, de la certification), mais aussi par la multiplicité des réglementations des différents certificateurs.
Par ailleurs, depuis la première loi de décentralisation du 2 mars 1982, l’État a attribué de façon croissante des compétences en matière de formation professionnelle continue aux régions. La VAE a été concernée à partir de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Ces compétences s'exercent de façon générale en concertation avec l’État et les partenaires sociaux.
L’une des raisons du manque de visibilité et de lisibilité du dispositif de VAE réside sans aucun doute dans ce paysage complexe. Seule une gouvernance précise et précisée pourrait permettre, dans le respect des compétences de toutes les parties prenantes, de donner une vision claire et un accès pragmatique à la VAE.