Le budget de l’État en 2014 - Programme 150 – Formations supérieures et recherche universitaire

Recherche et enseignement supérieur
La Cour des comptes rend public, le 27 mai 2015, son rapport sur le budget de l’État en 2014, établi en application de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (Lolf).
Programme 150 – Formations supérieures et recherche universitaire
Comme l’année précédente, les crédits de masse salariale notifiés aux établissements bénéficiant des « responsabilités et compétences élargies » (RCE) du programme 150 ont été supérieurs aux crédits prévus en LFI, avec un écart de 53,21 M€. Si cette pratique ne conduit pas à un dépassement des crédits de la LFI, elle revient à préempter d’emblée le dégel d’une partie de la réserve de précaution.
Sur le programme 150, le poids prépondérant des dépenses de personnel dans le budget des universités (83,57 % des charges décaissables en moyenne en 2014) et l’état de leur patrimoine immobilier représentent toujours des signes de fragilité.
Comme l’année précédente, le montant des crédits de masse salariale notifié aux établissements bénéficiant des « responsabilités et compétences élargies » (RCE) du programme 150 a été supérieur aux crédits prévus en LFI, avec un écart de 53,21 M€4. Si cette pratique ne conduit pas à un dépassement des crédits de la LFI, elle revient à préempter d’emblée le dégel d’une partie de la réserve. Le MENESR a cherché à limiter ce phénomène, à travers le redéploiement de 25 M€ de mesures nouvelles obtenues en LFI 2015. Le ministère a également accepté le principe d’une résorption complète de ce décalage en 2016.
Le GVT solde des établissements RCE n’a pas fait l’objet d’une budgétisation initiale en 2014 mais une partie devrait être financée en base en LFI à compter de l’année 2015. De même, la réévaluation du taux du CAS Pensions est circonscrite au périmètre de la masse salariale de l’ex-titre 2 transférée aux établissements. Le CAS Pensions appliqué à la masse salariale relevant historiquement du titre 3 n’a pas fait l’objet d’une budgétisation. Le MENESR, qui évalue le besoin de rebasage sur la masse salariale historique du titre 3 à 22,87 M€, a toutefois indiqué que celle-ci pourrait être prise en compte pour le calcul des évolutions ultérieures du taux du CAS.
Ces deux modifications contribueront à clarifier les facteurs d’évolution de la masse salariale financés par la subvention publique.
Les annulations sur le programme 150 (21,19 M€ d’AE et 61,19 M€ de CP hors opérations en contrats de partenariat public-privé) ont été plus importantes que les années précédentes. Elles ont toutefois principalement porté sur des dépenses immobilières, dont 40 M€ de CP liés à la trésorerie excédentaire de l’EPAURIF. La réserve initiale n’a été mobilisée qu’à hauteur de 15 M€. Aucune annulation n’a été opérée sur le programme 231 Vie étudiante, à l’exécution déjà tendue.
Sur le programme 150, des fonds de concours ont été rattachés à hauteur de 19,68 M€ en AE et 29,14 M€ en CP. Ils correspondent à la participation de collectivités publiques et du FEDER aux constructions universitaires. Le programme 231 a bénéficié d’un rattachement de fonds de concours au titre du logement étudiant (10,24 M€ de CP et 1,36 M€ d’AE). Avec l’achèvement du CPER 2007-2013, prolongé d’un an sur 2014, les montants rattachés sont plus faibles qu’en 2013.
2 - Les mouvements de fongibilité asymétrique
Le programme 150 enregistre un mouvement de fongibilité lié à l’ajustement des crédits de masse salariale des établissements passés aux RCE au 1er janvier 2014 qui n’avait pas fait l’objet d’un transfert en LFI 2014 sur le titre 3 (9,53 M€). Ce mouvement a fait l’objet d’un avis défavorable du CBCM au motif qu’il visait à consommer la totalité des crédits disponibles sans traduire un effort de maîtrise de la dépense.
Les opérateurs du programme 150 ont bénéficié comme en 2013 d’un traitement favorable. Les arbitrages ont conduit à une réserve forfaitaire de 45 M€ sur les crédits de SCSP, contre 34 M€ en 2013. La différence provient d’un gel de 10 M€ appliqué à la masse salariale des établissements RCE, ayant vocation à être dégelée en cours de gestion pour couvrir le financement du CAS lié au dispositif Sauvadet.
Les opérations de fin de gestion ont conduit à dégeler 39 M€ sur le programme 150 au bénéfice des opérateurs, soir 87 % des crédits mis en réserve sur leur SCSP. Le dégel a financé la surnotification des crédits de masse salariale, ainsi que l’accompagnement des fusions et créations d’établissements prévues au 1er janvier 2015, l’accompagnement des établissements accédant aux RCE en 2015 et le remboursement au titre de la « dette » relevant de la loi TEPA à certains établissements en difficulté.
Programme 150 : report de charges estimé à 31,5 M€ pour la « dette » du MENESR envers les établissements au titre de la loi TEPA13. En 2014, seuls 2 M€ ont été consacré à l’apurement de cette « dette ». Le ministère rembourse en priorité les établissements en difficultés financières.
Pour le programme 150, le surcoût lié au dispositif Sauvadet (+39 M€) a été plus que compensé par la minoration du CAS Pensions (- 57 M€), des subventions à l’EPAURIF (-10 M€) et des dotations du Plan Campus (-13,5 M€). L’annuité est également inférieure pour les programmes 172, 187 et 193, en raison de la baisse des subventions aux opérateurs (-67 M€), de la minoration des contributions internationales (- 5 M€) et des crédits destinés au pilotage et à l’animation du programme 172 (-7 M€).
Le programme 150, avec 183 493 ETPT consommés, présente une progression globale de 1032 ETPT (+ 0,6 %) dont la majorité (820) concerne les emplois hors plafond qui progressent ainsi de 3,4 %, tandis que les emplois sous plafond progressent plus légèrement (+ 0,1 %). Toutes les universités ayant accédé à l’autonomie en 2013, le mouvement de fongibilité asymétrique n’a concerné que deux écoles en 2014.
Les opérateurs relevant du MENESR et du MAAF ont en revanche été exonérés de suppressions d’emplois et leur plafond n’a pas été modifié. Il a même été relevé pour les opérateurs des programmes 150 et 142, le schéma d’emplois prévoyant la création de 1 000 ETP supplémentaires (980 sur le programme 150 et 20 sur le programme 142) et le financement en année pleine des emplois créés en 2013.
La Cour a constaté lors de ses enquêtes que les universités se montraient prudentes sur les créations d’emplois de titulaires, et étaient libres d’utiliser les crédits supplémentaires pour financer des emplois contractuels, leur GVT solde ou leur CAS Pensions. Le plafond d’emplois Etat notifié par le MENESR est donc largement surdimensionné, ce qui tend à le vider de toute signification. Faute de pouvoir disposer des flux d’entrées et de sorties des personnels, les données de la paye à façon transmises par le CBCM vont dans ce sens. Elles font apparaître une augmentation de 1 280 ETP payés par les opérateurs du programme 150 entre décembre 2013 et décembre 2014, qui résulte :
- d’une augmentation de 503 ETP des effectifs BIATSS. Ceux-ci enregistrent une augmentation de 1 036 ETP titulaires et une diminution de 533 ETP non titulaires, principalement liée à l’impact du dispositif Sauvadet.
- d’une augmentation de 777 ETP des effectifs enseignants. Celle-ci tient toutefois uniquement à la croissance des emplois contractuels : les emplois non titulaires augmentent de 1 026 ETP tandis que les emplois titulaires diminuent de 249 ETP.
Les CP sont en diminution depuis 2011 sur le programme 150, qui regroupe l’essentiel des crédits d’investissement, tandis que les AE continuent d’augmenter. Sur le périmètre de la MIRES, 52 projets d'investissement ont été recensés au titre du décret du 23 décembre 2013, pris en application de la LPFP 2012-2017, qui prévoit que les projets d’investissement dont le financement apporté par l'Etat ou ses établissements publics est au moins égal à 20 M€ font l’objet d’une évaluation socio-économique.
Les crédits ouverts en LFI sur le programme 150 s’appuient sur un échéancier théorique de décaissement sur quatre ans de 10%/25%/45%/20%. L’exécution des projets depuis 2008 s’est faite en réalité plus lentement, sur une durée de cinq ou six ans. En cours d’année, la DGESIP réalise une enquête auprès des rectorats sur les besoins actualisés en CP au titre des opérations CPER, afin de procéder à des ajustements d’enveloppes.
L’opération Campus a ensuite été étendue à 11 projets financés sur crédits budgétaires, pour une enveloppe prévisionnelle de 455 M€24. Le programme 150 finance également à hauteur de 150 M€ une partie de l’investissement sur le Campus du Mirail. Les opérations sur crédits budgétaires ont peu avancé en 2014, suite à la réorientation de projets initialement prévus en PPP vers des opérations en maîtrise d’ouvrage publique (MOP). Le taux d’exécution de l’enveloppe prévisionnelle de CP est de 80 % mais le taux d’engagement de l’enveloppe d’AE n’est que de 33 %.
Plusieurs établissements du programme 150 ont fusionné ou se sont scindés au 1er janvier 2014 pour aboutir à la création de l’Université de Bordeaux (fusion de Bordeaux I, II et IV), de l’INSA Centre Val de Loire et de l’ENS de Rennes.
Les opérateurs du programme 150 ont contribué à la réduction des dépenses publiques à travers une économie sur leur dotation de fonctionnement. Pour les universités passées aux RCE, celle-ci s’établit à -27,6 M€ par rapport à 2013. Leur subvention totale n’a cependant pas diminué en raison de l’augmentation des crédits de masse salariale (+55,9 M€ par rapport à 2013).
A l’inverse les notifications adressées par la DGESIP aux opérateurs du programme 150 mentionnent toujours le montant de la réserve. La connaissance de la réserve « appartenant » à chaque opérateur accroît la pression exercée sur le ministère pour dégeler les crédits en fin de gestion. La notification prévisionnelle de crédits a été adressée aux établissements le 12 décembre 2013, après le vote de leur budget initial.
2 - L’allocation des moyens et le suivi des opérateurs du programme 150
a) L’allocation des moyens
Le modèle d’allocation des moyens SYMPA n’a pas été modifié en 2014. A côté du modèle, des dispositifs ad hoc sont financés pour les actions dites « spécifiques » (IUF, contrats doctoraux, Campus d’été…), les remboursements sur justificatif (CNU, remboursements au titre de la loi TEPA…) ou les crédits délégués après enquête auprès des établissements (mise en sécurité, accompagnement du handicap…). Cela se traduit par l’envoi de nombreuses notifications complémentaires. La Cour des comptes a adressé le 3 novembre 2014 un référé sur l’allocation des moyens de l’Etat aux universités.
Un nouveau modèle, baptisé MODAL, devrait s’appliquer en 2015 aux écoles d’ingénieur. Ce modèle devrait intégrer la masse salariale. Le mécanisme « d’excédent d’initialisation » et l’enveloppe « pour emplois manquants » devraient être supprimés. 70 % de la masse salariale seront néanmoins sanctuarisés, la critérisation d’activité et de performance ne jouant que sur le solde « afin de ne pas remettre en cause les différences historiques de dotation entre établissements » selon le ministère. Son application aux universités n’a pas encore été décidée.
La réforme du dispositif de compensation de l’exonération des droits d’inscription des étudiants boursiers a par ailleurs été initiée en 2014. Le ministère vise à compenser l’exonération des droits en fonction du nombre réel d’étudiants concernés, et non plus dans le cadre d’une compensation théorique comme c’était le cas dans le modèle SYMPA. Cette réforme doit s’effectuer progressivement sur quatre ans : en 2014, aucun établissement n’a vu sa subvention baisser, grâce à une dotation exceptionnelle.
Conformément aux recommandations de la Cour, le PAP 2015 fait apparaître un tableau des opérateurs du programme 150. Ce tableau a été étoffé et présente, pour chaque établissement, les moyens notifiés, le plafond d’emplois, le budget en dépenses et en recettes, le résultat, le fonds de roulement ainsi que le nombre d’étudiants inscrits.
Les restes à payer sur le programme 150 sont principalement liés aux opérations immobilières conduites dans le cadre du CPER et des contrats de partenariat public-privé.
En ce qui concerne les universités du programme 150, le poids prépondérant des dépenses de personnel au sein de leurs charges de fonctionnement (83,57 % des charges décaissables en moyenne en 2014) et l’état de leur patrimoine immobilier représentent toujours des signes de fragilité.
Voir le budget de la MIRES - Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (PDF, 1,48 MB)