Rapport IGAENR - Gestion des heures - Une approche plus stratégique de l’activité de formation
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Une approche plus stratégique de l’activité de formation
Les universités, on l’a vu, s’efforcent désormais de mesurer le coût de chaque formation et de chaque composante, de façon à mettre en place un dialogue de gestion efficace et à construire un véritable modèle d’allocation des moyens :
– en retraçant avec précision les flux entre composantes, en potentiel d’enseignement (échanges de services) comme en étudiants (dans le cadre d’unités d’enseignement mutualisées entre plusieurs composantes) ; un interlocuteur de la mission évoque l’idée d’une « chambre de compensation » assurant la correspondance entre les positions débitrices et créditrices des différents intervenants et la compensation des soldes ;
– en analysant le modèle économique de chaque UFR, son volume de ressources propres, l’utilisation qui en est faite (en particulier la part d’heures complémentaires prises en charge sur le budget propre de la composante et celle financée par l’université), afin de déterminer son coût réel et de le relier d’une part, à ses caractéristiques propres (nature des formations, taux d’encadrement, contraintes liées aux capacités d’accueil des salles affectées à la composante, etc.), d’autre part, à des indicateurs de performance (réussite étudiante, insertion professionnelle, nombre de docteurs, etc.) ;
– en portant les résultats de ce travail à la connaissance de l’ensemble de la communauté universitaire : le dialogue de gestion avec chaque UFR porte en effet sur les seules données qui la concernent ; cette absence de vision globale et partagée alimente une forme de méfiance réciproque et ne favorise pas la mise en oeuvre d’une véritable politique d’établissement – chacun disposant uniquement de ses propres chiffres et n’étant pas en mesure d’apprécier la situation des autres composantes. Tous les directeurs d’UFR regrettent ce cloisonnement. L’un d’entre eux déclare ainsi : « les documents de gestion ne circulent pas, c’est du tête-à-tête avec chaque composante ».
Au-delà de ces premières analyses, il s’agit d’apprécier l’équilibre global de l’offre au regard du potentiel et du projet d’établissement, en s’assurant notamment que la répartition des moyens entre composantes ou domaines de formation correspond bien aux priorités affichées lors de la signature du contrat. C’est pourquoi l’IGAENR a élaboré et diffusé à la rentrée 2013 un guide méthodologique en vue de la réalisation d’une cartographie économique et d’une analyse stratégique des activités des universités. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Aix-Marseille a pris des mesures pour réduire le volume d'heures complémentaires
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
A Aix-Marseille, des mesures ont été prises pour réduire significativement le volume d’heures complémentaires
À Aix-Marseille, le constat d’un dépassement d’1 M€ de l’enveloppe d’heures complémentaires en 2012 a conduit l’équipe présidentielle à mettre en place, en avril 2013, un groupe de travail chargé de proposer à la fois des mesures d’économie immédiates et des « améliorations structurelles » permettant de rétablir l’équilibre financier de l’établissement en jouant sur « la maitrise de l’offre de formation, les services d’enseignement et les heures complémentaires ». Composé des responsables des UFR les plus consommatrices d’heures complémentaires et de cadres administratifs des directions des ressources humaines et des études et de la vie universitaire et copiloté par le vice-président formation et la directrice des ressources humaines, celui-ci a d’abord réalisé un état des lieux fondé sur le constat de l’exécution 2012, les demandes présentées lors de l’élaboration du budget 2013 et l’analyse du potentiel et de la charge de chaque composante. Il a ensuite : – déterminé les critères de répartition entre composantes de l’effort de réduction des heures complémentaires à hauteur d’1 M€ sur deux ans par rapport aux dépenses constatées en 2012 ; – fixé, sur la base d’un examen de l’offre de formation déployée dans le cadre du contrat 2012-2017, des règles communes relatives aux seuils d’ouverture, à la mutualisation et à la localisation des formations, à la construction des services d’enseignement, au calibrage des volumes horaires et au pilotage de l’offre ; – posé les principes d’un modèle de répartition des moyens visant notamment à rééquilibrer le potentiel d’enseignement, assorti d’un calendrier de mise en oeuvre. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Contenir l'offre de formation
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Face à l’augmentation de leurs charges, les universités se sont d’abord préoccupées de contenir leur offre de formation…
Face à l’extension de leur offre de formation, génératrice d’une augmentation du volume d’heures complémentaires et d’une augmentation rapide de la masse salariale, tous les établissements dans lesquels s’est rendue la mission ont essayé dans un premier temps, entre 2010 et 2012, de contenir leur charge d’enseignement à l’occasion du renouvellement de leur offre, voire, dans certains cas, en cours de contrat. Il ne s’agissait pas encore à ce stade de réduire les coûts ni même d’apprécier la soutenabilité de l’offre, mais bien de mettre un terme à une expansion dont les équipes présidentielles commençaient à mesurer les dangers à court terme.
Au-delà du contexte propre à l’université d’Aix- Marseille, où l’ampleur des chantiers liés à la fusion de trois établissements (en particulier en matière de gestion des ressources humaines) ne permettaient pas de se lancer à court terme dans une entreprise de refonte globale de l’offre, l’exercice présente ainsi les mêmes limites que dans la plupart des universités : absence de calcul prévisionnel du coût des formations (et plus généralement d’outils permettant de le mesurer avec précision), large autonomie accordée aux composantes dans la mise en oeuvre des orientations fixées par la présidence, caractère empirique de la démarche, dont le succès repose sur la capacité des directeurs de composante à évaluer et à contenir leur charge d’enseignement. Si des efforts ont bien été accomplis (la faculté de sciences a renoncé à ouvrir certaines formations ou parcours sur certains sites en raison du faible nombre d’inscrits, des mesures de mutualisation et de rationalisation ont été prises à la faculté d’économie-gestion, la faculté des sciences du sport a diminué son volume d’heures étudiant en licence pour le ramener à 1 800 heures / étudiant, etc.), la charge d’enseignement et donc le volume d’heures complémentaires ont continué d’augmenter, obligeant l’équipe présidentielle à mettre en oeuvre quelques mois plus tard un plan d’économies beaucoup plus structuré. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Les formations à faibles effectifs, un enjeu particulier pour de nombreux établissements
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Les formations à faibles effectifs, un enjeu particulier pour de nombreux établissements
L’un des principaux facteurs de surcoût de l’offre de formation réside dans la multiplication des unités d’enseignement à faibles effectifs. Ces dernières, qui résultent de situations très diverses et dont la part varie selon les établissements (voire les composantes), représentent pour certains une charge particulièrement lourde – au point qu’elles font l’objet d’un des deux indicateurs permettant de mesurer la maîtrise de l’offre de formation dans le cadre du programme 150. Le problème concerne, à des degrés divers, tous les établissements dans lesquels s’est rendue la mission. Il est dans certains cas limité et tient pour l’essentiel à l’augmentation du nombre de masters depuis la mise en place du LMD. La richesse et la diversité de l’offre, qui comprend parfois des formations très spécialisées et s’appuie sur un large éventail d’options, contribue alors à l’existence d’enseignements à faibles effectifs.
Dès lors, il n’est pas étonnant que les universités aient identifié la réduction du nombre de formations à faibles effectifs comme l’un des principaux leviers permettant de maîtriser le coût de l’offre et que la fixation de « seuils » constitue l’une des premières mesures prises à cet effet. Toutes ont ainsi subordonné l’ouverture de parcours, d’options ou d’unités d’enseignement à un nombre minimum d’inscrits (le plus souvent quinze étudiants au niveau licence et dix au niveau master). Ce type de mesure est aujourd’hui appliqué dans la quasi-totalité des universités. Il est généralement assorti, comme à Lyon 1 ou à Rennes 2, de dérogations pour les enseignements considérés comme stratégiques – soit qu’ils correspondent à des points forts de l’établissement en matière de recherche, soit qu’ils alimentent des masters attirant des étudiants issus d’autres universités (et donc ne posant eux-mêmes de problème d’effectifs), soit encore qu’ils correspondent à des disciplines rares, non enseignées au niveau régional, voire national (comme les langues scandinaves à Rennes 2).
Ces dispositions, désormais quasi générales, se heurtent néanmoins à plusieurs difficultés : la première est liée à l’écart entre le nombre d’inscrits administratifs (sur la base duquel est prise à la rentrée la décision d’ouverture ou non de la formation) et le nombre d’inscrits pédagogiques (et a fortiori d’étudiants assidus), qui se révèle souvent inférieur – faisant ainsi passer la formation concernée en dessous-du seuil sans qu’il soit toujours possible de la fermer en cours d’année ; la seconde est politique et tient à la résistance opposée à ce type de mesure par certains enseignants-chercheurs, pour des raisons personnelles ou idéologiques. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Agir sur l’offre : quels leviers pour les établissements ?
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Agir sur l’offre : quels leviers pour les établissements ?
S’il est difficile d’établir une typologie des mesures prises par les établissements pour réduire leur charge d’enseignement, il convient cependant de distinguer celles qui visent à resserrer l’offre en supprimant des formations ou en réduisant leur volume horaire et celles qui portent sur l’organisation des enseignements.
Les premières sont à l’évidence les plus difficiles à mettre en oeuvre. La fermeture d’une formation n’est pas seulement perçue comme un échec et une remise en cause personnelle pour les enseignants-chercheurs concernés, mais comme un risque d’affaiblissement de l’université par rapport à ses concurrents. Elle pose en outre au niveau licence, la question de l’accès à l’enseignement supérieur des étudiants les plus modestes. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Préserver l’emploi statutaire : les heures complémentaires comme variable d’ajustement
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Préserver l’emploi statutaire : le choix des heures complémentaires comme variable d’ajustement
Ces différentes mesures visant à mieux utiliser le potentiel d’enseignement ont un effet limité et ne permettent pas de dégager des marges suffisantes. Ainsi, les universités contraintes de réduire leur masse salariale dans des délais très courts afin d’équilibrer leur budget n’ont-elles pas d’autre choix que de « geler » des emplois ou de diminuer le montant des heures complémentaires. L’adhésion de la communauté universitaire aux plans de réduction du coût de l’offre engagés en 2013 dans plusieurs établissements s’explique très largement par cette alternative entre réduction du potentiel et réduction de la charge. Entre l’emploi et l’offre, il n’y a pas d’hésitation possible. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Le cas particulier des ESPE en matière de taux d'encadrement
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Ajuster l’offre et le potentiel aux moyens disponibles
Dans la perspective de la mise en place des écoles supérieures du professorat et de l’éducation (ESPE), les ministres de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ont demandé en septembre 2012 aux deux inspections générales de mesurer l’évolution depuis cinq ans de l’ensemble des moyens des IUFM. Le rapport qui leur a été remis en janvier 2013 fait apparaître un écart important entre la diminution du nombre d’étudiants en formation initiale accueillis dans les IUFM et celle de leur potentiel statutaire : sur la base des différentes données nationales et de l’examen direct des situations dans trois académies, la diminution des effectifs entre 2008-2009 et 2011-2012 est estimée à un peu plus de 40%, contre seulement 20% pour le volume d’heures statutaires94. Sur la même période (2008-2009 / 2011-2012), les données recueillies par les universités intégratrices confirment ces tendances, avec une baisse des effectifs d’au moins 50% et de la charge d’enseignement de 15 %.
Les universités ont par ailleurs compensé la baisse des moyens alloués par le ministère de l’éducation nationale : le nombre de postes du premier et du second degré a en effet diminué, du fait de la quasi disparition, après 2010, des mises à disposition par les rectorats de professeurs du second degré (en diminution de 87 %) et de la réduction du nombre de postes d’enseignants à temps partagé. Le nombre de postes sous statut universitaire s’est en revanche maintenu ou a légèrement augmenté, ce qui a eu pour effet d’augmenter la part relative des enseignants-chercheurs dans le potentiel des IUFM. Le rapport conclut que le maintien dans la plupart des sites d’un potentiel enseignant relativement important en dépit de la forte diminution de l’activité de ces derniers depuis 2010 s’explique en partie « par le souci des universités intégratrices de préserver, dans l’attente d’évolutions à venir, un potentiel qualifié, mobilisable rapidement pour la formation initiale des enseignants, mais aussi par des préoccupations de gestion apaisée des ressources humaines, qui ont conduit à maintenir des emplois dans des antennes progressivement désertées des étudiants ou à conserver des enseignants aux compétences non mobilisables ».
Si les effectifs ont légèrement augmenté avec la réforme de la formation des enseignants et la mise en place des ESPE, le décalage demeure important entre la charge d’enseignement et les effectifs constatés. À l’université Rennes 2, dans les masters « enseignement », 29,5 % des unités d’enseignement accueillent moins de dix étudiants. L’audit approfondi de l’université de Nantes fait apparaître le caractère disproportionné de la charge d’enseignement de l’ESPE (49 502 heures) au regard des 524 étudiants concernés. Le volume horaire par étudiant s’y établit ainsi à un niveau exorbitant par rapport à ceux constatés dans d’autres pôles (onze en « droit, économie, gestion », douze en « lettres, langues, sciences humaines et sociales », dix-sept en moyenne à l’échelle de l’établissement) et la dépense par étudiant à 27 000 €, contre 1 900 € en « droit, économie, gestion ». La part des sous-services (4,36 % du potentiel brut d’enseignement du pôle) témoigne à elle seule de la possible optimisation du potentiel d’enseignement. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Ajuster l’offre et le potentiel aux moyens disponibles
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Ajuster l’offre et le potentiel aux moyens disponibles
Le renforcement du pilotage des formations est une condition, non une garantie de la maîtrise des coûts. Encore faut-il identifier les mesures permettant de contenir ces derniers dans un contexte d’autonomie restreinte : statut des enseignants-chercheurs, gestion nationale des corps, hausse des cotisations sociales, référentiel d’équivalence horaire, composantes dérogatoires, cadrage national des diplômes, modèle de répartition des moyens, non sélection à l’entrée à l’université, la liste est longue des contraintes qui pèsent sur les établissements et limitent leurs marges de manoeuvre. Comment, dans ces conditions, ajuster le potentiel et la charge d’enseignement afin de limiter le volume d’heures complémentaires. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Construire un modèle interne de répartition des moyens
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Construire un modèle interne de répartition des moyens
L’université d’Aix-Marseille, dont l’offre sera renouvelée en 2018 et qui considère l’évaluation de son coût comme un enjeu majeur, souhaite ainsi se doter d’ici 2016, date à laquelle débutera la réflexion sur les nouvelles maquettes, d’un outil lui permettant d’élaborer plusieurs scenarii et d’apprécier l’impact de sa future offre sur le budget de l’établissement afin de s’assurer de sa soutenabilité. Elle a engagé pour cela un important travail d’analyse et de modélisation visant à répartir entre ses composantes une enveloppe globale d’heures complémentaires sur la base de critères liés au domaine de formation (volume horaire par étudiant, découpage cours magistraux / TD, taille des groupes, etc.) et de paramètres propres à chacune d’entre elles (effectif étudiants, potentiel, nombre de disciplines, dispersion géographique), en ignorant volontairement l’offre actuelle et en retenant comme variables principales les effectifs et le potentiel. Elle détermine ainsi pour chacune d’entre elles un effort d’économies en heures complémentaires proportionnel à leur taux d’encadrement.
En complément de la connaissance de leurs coûts actuels, de nombreux établissements ont en effet entrepris de se doter de modèles qui leur permettent :
– de répartir équitablement l’effort entre les composantes, et ce, d’autant plus qu’il leur est demandé de réduire leur charge d’enseignement : l’obligation faite à ces dernières de réduire le coût de leur offre a fait ainsi apparaître dans les établissements concernés des écarts significatifs entre composantes. Celles qui disposent d’un potentiel leur permettant de couvrir presque entièrement leur charge d’enseignement n’ont pu réduire celle-ci, faute de redéploiements d’emplois, que de façon marginale quand d’autres, obligées de multiplier les heures complémentaires du fait de taux d’encadrement défavorables, ont dû consentir un effort plus important ;
– de faire du dialogue de gestion un véritable outil politique et de sortir de la logique de reconduction des moyens, qui a contribué à creuser les écarts entre composantes ; à court terme, il s’agit de déterminer le montant des enveloppes d’heures complémentaires, désormais plafonnées, sur la base de critères objectifs ; à moyen terme, de développer une approche plus stratégique et plus globale de l’offre de formation, par opposition à une vision segmentée qui ne permet pas de faire apparaître les marges existantes ;
– de disposer au moment de la préparation du prochain contrat d’un outil permettant d’élaborer plusieurs scenarii et d’apprécier l’impact exact la future offre sur le budget de l’établissement.
L’objectif, on l’a bien compris, n’est pas d’ajuster les moyens à l’offre existante, mais de faire évoluer celle-ci en mesurant, composante par composante, l’écart entre une charge d’enseignement théorique (ou si l’on veut « idéale »), calculée en fonction d’un modèle prenant en compte les effectifs, le potentiel, la nature des enseignements et le modèle pédagogique, et la charge constatée. Un écart important constitue un indicateur d’alerte et conduit à s’interroger, dans le cadre du dialogue de gestion, sur son origine et sur les mesures qui permettraient de le réduire. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
Rapport IGAENR - Gestion des heures - Calculer les coûts complets de l’activité de formation
Par Philippe BÉZAGU, Jean DÉROCHE, Amaury FLÉGES, François PAQUIS, Inspecteurs généraux de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche. Rapport - n° 2014-035 La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Juin 2014, publié le 23.04.15, IGAENR - inspection générale de l’administration de l’Éducation nationale et de la Recherche.
Calculer les coûts complets de l’activité de formation
La dernière étape en matière de connaissance et de maîtrise du coût de l’offre de formation consiste à calculer celui-ci non plus en nombre d’heures équivalent TD, mais en incluant l’ensemble des charges et des produits liés à l’activité de formation (masse salariale, dépenses de fonctionnement, ressources propres). Cette approche en coûts complets, par étudiant et par heure d’enseignement, tend à se développer. Si seuls quelques établissements sont déjà en mesure de chiffrer chaque élément constitutif de la dépense, puis d’agréger les données recueillies au niveau de la matière, de l’unité d’enseignement, du diplôme, de la composante et pour finir de l’établissement, en tenant compte des mutualisations et des échanges de services, un grand nombre y travaillent et devraient y parvenir d’ici la signature de leur prochain contrat. Télécharger le rapport La gestion des heures d’enseignement au regard de la carte des formations supérieures. Voir l'article...
