La MIRES (Mission Interministérielle Recherche et Enseignement Supérieur) dans le rapport de la Cour des comptes sur la LOLF

Résultats et gestion budgétaire de l’Etat exercice 2012
La Cour des comptes a rendu public, le 28 mai 2013, son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’Etat en 2012 en application du 4° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Le budget de l’Etat présente un déficit de 87,2 Md€ en 2012, en amélioration de 3,6 Md€ par rapport à l’exécution budgétaire de 2011, dans un contexte marqué à la fois par une croissance économique nulle, qui a freiné l’augmentation des recettes et donc la réduction du déficit, et un niveau exceptionnellement bas des taux d’intérêt, qui, inversement, a facilité cette réduction en allégeant la charge des intérêts de la dette. Le déficit 2012 reste toutefois supérieur de 8,4 Md€ à celui fixé en loi de finances initiale (LFI) et demeure loin des niveaux constatés avant la crise. Résultats et gestion budgétaire de l’Etat exercice 2012.
La MIRES - Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur
Synthèse
1 - Des modalités de programmation dérogatoires
La Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur (MIRES) comprend dix programmes rattachés à six ministères différents. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche (MESR), qui en est le chef de file, gère cinq programmes représentant 88% des crédits. L’exécution se fait à travers les 268 opérateurs de la mission, sur un périmètre élargi aux dépenses fiscales (3,67 Md€ prévus au PLF 2012 pour les dispositifs rattachés à titre principal) et à des financements extrabudgétaires significatifs (21,9 Md€ ouverts au titre des investissements d’avenir et 5 Md€ au titre du Plan Campus).
Le plafond du budget triennal 2011-2013 a été dépassé par la LFI 2012, du fait de transferts externes, mais aussi de rebasages opérés sur les programmes 231 et 150. Avec 25,41 Md€ de crédits de paiement (CP) votés en LFI, la MIRES représente 6,75 % des crédits ouverts au budget général de l’Etat. Priorité budgétaire du gouvernement, elle bénéficie de modalités spécifiques de programmation, d’une croissance de ses moyens et d’une exonération de suppressions d’emplois. Les opérateurs du programme 150 ne sont, en outre, pas soumis à l’objectif de réduction des dépenses de fonctionnement courant fixé aux opérateurs de l’Etat dans le cadre du triennal 2011-2013.
En 2012 les subventions pour charges de service public (SCSP), qui représentent l’essentiel des crédits versés aux opérateurs, ont encore été notifiées brutes de la réserve de précaution, contrairement aux préconisations formulées par la Cour. Toutefois, elles devraient être notifiées nettes de la réserve pour l’ensemble de la MIRES en 2013 selon les responsables de programmes. La Cour rappelle néanmoins l’obligation de respecter strictement les dispositions des articles 67, 94 et 95 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique, à compter de l’exercice 2013.
2 - La sous-budgétisation récurrente des bourses et les difficultés liées au dispositif « jeunes entreprises innovantes »
Comme en 2011, la LFI 2012 a sous-estimé les besoins du programme 231 au titre des bourses sur critères sociaux, ce qui a conduit à une ouverture de 128 M€ en décret d’avance et à une ouverture supplémentaire de 18 M€ en loi de finances rectificative. Le principe d’auto-assurance a toutefois joué et les crédits votés en LFI n’ont pas été dépassés en exécution au niveau global de la MIRES.
Une partie des redéploiements opérés en gestion pour financer la sous-budgétisation initiale des bourses s’est faite par le surgel et l’annulation des CP excédentaires de l’Agence nationale de la recherche (ANR). Cet opérateur du programme 172 détient, en effet, une trésorerie excessive, ses crédits d’intervention étant budgétés en AE=CP. Une meilleure anticipation des besoins réels en CP de l’ANR devrait permettre de programmer à terme ses crédits en AE≠CP, ce qui serait plus conforme à son activité de financement sur projets.
Les dépenses relatives au dispositif « jeunes entreprises innovantes » (JEI) ont également été mal évaluées sur le programme 192, la réforme du dispositif intervenue en décembre 2011 n’ayant notamment pas pu être intégrée dans les hypothèses budgétaires.
3 - Le suivi des opérateurs bénéficiant du régime des responsabilités et compétences élargies (RCE)
Au 31 décembre 2012, toutes les universités, à l’exception des trois universités ultramarines, ont accédé à l’autonomie. Les crédits et les emplois du titre 2 sont devenus négligeables par rapport aux subventions pour charges de service public et aux emplois placés sous le plafond des opérateurs.
La programmation des crédits de masse salariale transférés aux opérateurs RCE est source d’ambiguïtés qui conduisent depuis deux ans à financer en gestion des paramètres qui n’étaient pas budgétés initialement. Le GVT solde est ainsi estimé à zéro au PLF et les effets de l’augmentation du CAS Pensions sur les crédits de personnel historiquement financés sur la subvention pour charges de service public ne sont pas entièrement pris en compte dans le réajustement annuel de la subvention.
Le MESR a cependant débloqué 10 M€ en fin d’exercice 2012 pour aider les établissements accusant un GVT solde positif, et 8 M€ pour compenser la progression automatique des dépenses de personnel. En 2012, le montant des crédits de masse salariale notifié aux établissements a par ailleurs été supérieur aux crédits prévus en LFI, ce décalage étant financé par des redéploiements de crédits de fonctionnement.
Le passage aux RCE, la multiplication des sources de financement et les regroupements d’universités (PRES, IDEX…) modifient les relations entre le MESR et des établissements désormais autonomes, mais qui connaissent des difficultés financières. Les plafonds d’emplois, souvent surcalibrés, ne constituent pas un outil de pilotage efficace. L’impossibilité de suivre précisément le niveau réel de consommation du plafond de masse salariale Etat ne doit pas cacher le fait que la masse salariale globale des universités a tendance à augmenter et que 19 établissements ont accusé un déficit en 2011.
Le « système de suivi, d’alerte et de remédiation » mis en place par le MESR vise à aider les rectorats dans leur fonction de contrôle budgétaire et à améliorer la capacité des établissements à mesurer les effets financiers à moyen terme de leurs décisions. Il constitue un progrès dans le suivi des établissements RCE par le ministère et a permis de réaliser rapidement des audits dans les universités en déficit. Toutefois, le passage du diagnostic de situation à la mise en oeuvre concrète de plans de retour à l’équilibre n’est pas encore assuré, et il n’y a pas d’articulation entre ce dispositif et le système de suivi mis en place par la direction du budget autour des contrôleurs budgétaires en région.
4 - Les enjeux de soutenabilité pesant sur les programmes recherche et sur le réseau des oeuvres universitaires
Comme pour tous les opérateurs, la mise en oeuvre de la loi n°2012-347 du 12 mars 2012 dite « Sauvadet » aura un impact sur la masse salariale des opérateurs de la recherche, qui comptent 25 % de contractuels parmi leurs effectifs, sans que les conséquences financières aient été pour l’instant précisément calculées.
Le second risque est lié au chiffrage délicat de la dépense fiscale associée au crédit d’impôt-recherche et au décalage entre le niveau élevé de la créance constituée par les entreprises et le niveau beaucoup plus bas de la dépense fiscale constaté en 2011 et 2012, ce risque n’étant pas évalué dans les documents budgétaires.
Par ailleurs, lors de la Conférence ministérielle de l’Agence spatiale européenne (ESA) des 20 et 21 novembre 2012, le soutien de l’ESA au futur lanceur « Ariane 6 » s’est accompagné d’engagements supplémentaire de la France pour un montant total de 2,33 Md€. L’apurement de la dette française envers cette organisation, initialement prévu pour 2015, a été reporté à 2021. Le schéma d’apurement repose en outre sur une augmentation continue de la subvention versée au CNES, opérateur du programme 193 portant la contribution de la France envers l’ESA, qui semble peu réaliste au vu de la tendance passée.
Enfin, le rapport sur les opérateurs de l’Etat annexé au projet de lois de finances fait apparaître une croissance de l’endettement et des engagements hors bilan du réseau des oeuvres universitaires et scolaires entre 2009 et 2011. Cette croissance peut être liée à une simple fiabilisation des données, mais l’importance des montants en jeu et leur impact potentiel sur l’équilibre financier des CROUS justifient un minimum de suivi de la part du responsable de programme.
5 - Les redéploiements de crédits du programme « investissements d’avenir »
Sur décision du Premier ministre, plusieurs redéploiements de crédits du programme « investissements d’avenir » (PIA) ont été effectués en 2012, d’une part sur les actions de l’ADEME pour financer la nouvelle banque de l’industrie2, et d’autre part sur les crédits gérés par l’ANDRA et le CEA au bénéfice de l’ANR pour financer la nouvelle action « Sûreté nucléaire ».
Bien que la procédure du rétablissement de crédit utilisée pour redéployer ces fonds soit prévue dans les conventions initiales conclues entre l’Etat et les opérateurs, sa mise en oeuvre devrait être davantage encadrée s’agissant de crédits extrabudgétaires, notamment lorsque les redéploiements ne sont validés par aucune loi de finances. Il convient par ailleurs de relever que l’arrêté ministériel prévu par l’article 17-IV de la LOLF et destiné à préciser les conditions dans lesquelles s’exerce la procédure du rétablissement de crédits n’a toujours pas été pris.
Au terme de son contrôle, la Cour formule l’appréciation générale suivante:
Au titre de la régularité :
La Cour rappelle l’obligation d’appliquer strictement les dispositions des articles 67, 94 et 95 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 à compter de l’exercice 2013 pour la répartition des crédits entre les BOP et leur notification aux opérateurs.
Au titre de la soutenabilité:
Le nombre d’établissements d’enseignement supérieur accusant un déficit sur l’exercice 2011 fait peser un risque sur la soutenabilité du programme 150. Cette situation est en partie liée à une maîtrise insuffisante de leurs dépenses de personnel par les établissements. Le renforcement du contrôle budgétaire sur l’ensemble de ces dépenses doit s’accompagner d’une meilleure articulation entre les différents dispositifs de suivi et d’accompagnement mis en place par le MESR et les contrôleurs budgétaires en région, et de la définition rapide de plans de retour à l’équilibre dans les établissements en déficit.
Au titre de la performance:
Le niveau d’information figurant dans les PAP et les RAP sur les grandes catégories d’opérateurs du programme 150 est insuffisant. Leur poids budgétaire justifierait une présentation plus détaillés sous forme de liste nominative incluant le nombre d’étudiants, principal déterminant des coûts de l’enseignement supérieur....
B- Dix recommandations sont formulées au titre de l’exercice 2012
La Cour formule dix recommandations au titre de l’exercice 2012, dont deux sont reconduites, quatre sont reformulées et quatre sont nouvelles. Deux recommandations formulées au titre de l’exercice 2011 (recommandations n°2 et n°3) sont renvoyées aux travaux de la Cour sur le financement public de la recherche.
Au titre de la régularité:
Recommandation° 1: Veiller, à compter de l’exercice 2013, à la bonne application des dispositions des articles 67, 94 et 95 du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 pour la répartition des crédits entre les BOP et leur notification aux opérateurs - S’agissant du programme 150, veiller à ce que le montant des crédits de masse salariale notifiés aux établissements passés aux responsabilités et compétences élargies ne soit pas supérieur au montant des crédits ouverts en LFI, net de la réserve de précaution.
Recommandation n°7: Prendre l’arrêté ministériel prévu par l’article 17-IV de la LOLF – S’assurer que les redéploiements de crédits du programme « investissement d’avenir » s’effectuent dans le respect de l’autorisation parlementaire.
Au titre de la soutenabilité :
Recommandation n°3 : S’agissant du programme 142, programmer les CP correspondant aux AE engagées au titre des investissements – Décider et construire un schéma de résorption des reports de charges sur les dotations aux établissements d’enseignement supérieur privé et au Centre international des hautes études agronomiques méditerranéennes (CIHEAM).
Recommandation n°4 : S’agissant du programme 150, clarifier auprès des établissements les règles d’imputation des heures complémentaires – Veiller à ce que les EPSCP produisent un document prévisionnel de gestion des emplois et des crédits de personnel et élargir le périmètre du contrôle budgétaire à tous les autres modes de rémunération du personnel des universités.
Recommandation n°5 : Une fois la fiabilisation des besoins réels en CP de l’Agence nationale de la recherche effectuée, programmer ses crédits d’intervention en AE≠CP.
Recommandation n°6 : Les engagements envers les organisations internationales devant être considérés comme des engagements juridiques dès lors qu’ils ont fait l’objet d’une délibération, ouvrir les AE correspondant au périmètre des engagements fermes de la France envers l’Agence spatiale européenne, conformément à l’article 8 modifié de la LOLF.
Recommandation n°8 : Accélérer la production des données relatives au crédit d’impôt recherche et intégrer dans les prévisions budgétaires de 2014 le ressaut inéluctable de la dépense fiscale à cette échéance.
Recommandation n°9 : Dans le cadre des enquêtes réalisées par le MESR auprès de ses opérateurs, faire remonter des informations sur les ressources propres dont ceux-ci bénéficient au travers de structures ayant une personnalité morale distincte (fondations partenariales notamment) – Améliorer l’articulation entre les différents dispositifs de suivi des opérateurs passés aux responsabilités et compétences élargies mis en place par la DGESIP et le ministère chargé du budget.
Recommandation n°10 : Fiabiliser les données relatives à l’endettement et aux engagements hors bilan des opérateurs, notamment en ce qui concerne le réseau des oeuvres universitaires et scolaires.
Au titre de la performance :
Recommandation n°2 : Pour les principales catégories d’établissements d’enseignement supérieur, faire apparaître dans les PAP et les RAP une liste nominative précisant la subvention versée par l’Etat, le budget global de l’établissement et le nombre d’étudiants – Alléger, le cas échéant, la présentation des opérateurs à faible enjeu budgétaire.
La MIRES - Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur couvre les programmes suivants:
Programme 142 – Enseignement supérieur et recherches agricoles
Programme 150 – Formations supérieures et recherche universitaire
Programme 172 – Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires
Programme 186 – Recherche culturelle et culture scientifique
Programme 187 – Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources
Programme 190 - Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables
Programme 191 – Recherche duale (civile et militaire)
Programme 192 – Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle
Programme 193 – Recherche spatiale
Programme 231 – Vie étudiante. Télécharger le rapport MIRES - Mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur.

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