http://www.semaphores.fr/static/images/common/logo_2.jpgEtude réalisée sous la direction de: Carine SEILER, Directrice du Domaine d’activité Formation Economie Emploi de Sémaphores. Avec les contributions de: René Paul ARLANDIS, Delphine de KERMADEC et Jessica TESSIER, consultants. Cette étude comparée des Contrats de Plans Régionaux de Développement de la Formation Professionnelle a été réalisée à la demande de plusieurs OPCA et de plusieurs régions sous la direction de Carine Seilier, responsable du pôle formation professionnelle de Sémaphores. L’objet de l’étude est de lire les intentions des acteurs, signataires de ces contrats ou partenaires qui ont été impliqués dans le processus de concertation à l’occasion de ce cycle de contrats, et d’identifier ce qu’ils révèlent sur la conduite de politiques de formation partenariales et sur la gouvernance de la formation professionnelle en région. Télécharger: Analyse des textes négociés et synthèse; Les enseignements clés et mises en perspectives; Le rapport.
Les enseignements clés et mises en perspectives.

1. Les politiques de formation – et d’emploi – ont connu de fortes évolutions ces dernières années qui visent à décloisonner les interventions des différents acteurs et à renforcer les démarches partenariales, notamment en Région. Parmi ces évolutions : réforme du service public de l’emploi et création de Pôle emploi, décloisonnement des politiques de formation affirmé dans la loi du 24 novembre 2009, création du CSP en remplacement du CTP et de la CRP … Les interventions des différents acteurs ont été fortement affectées: élargissement des interventions des partenaires sociaux dans le champ de l’emploi (en amont et en aval de la relation de travail), réforme des OPCA dont les regroupements doivent notamment permettre de renforcer les services de proximité au bénéfice des entreprises et de développer les compétences au niveau des territoires, création du FPSPP. De son côté, Pôle Emploi est (re)venu financeur de formation et l’Etat (via la Direccte) reste compétent pour financer des actions de formation destinées aux publics en situation d’illettrisme et aux publics spécifiques. La Direccte finance également des actions de GPEC-T et des Actions de développement des compétences dans des approches sectorielles ou territoriales. Les Régions ont dans le même temps élargi leur champ d’intervention: actions partenariales « anti-crise », implication sur le terrain de la formation des salariés et de la continuité professionnelle …
2. Le cycle de contrats analysés constitue le premier exercice partenarial conduit dans ce contexte.
Il traduit des évolutions par rapport aux cycles précédents de PRDF assez notables et pointées dans chacune des thématiques analysées par le présent rapport, parmi lesquelles:
⇢ L’enjeu de l’articulation des structures d’AIO a manifestement progressé à travers ce cycle de contrats, sans être résolu en tant que tel (l’enchevêtrement des compétences constitue sur ce volet une difficulté que le prochain acte de décentralisation est invité à résoudre). La volonté affichée d’établir des référentiels communs et de mutualiser les outils constituent des facteurs favorables pour l’amélioration de la cohérence d’ensemble du dispositif, à droit commun. Restent néanmoins plusieurs axes d’amélioration: un enjeu de clarification des concepts et des services, un enjeu autour de la place des acteurs économiques et de l’orientation et du conseil destiné au public salarié et, enfin, un enjeu d’articulation entre service public de l’orientation et service public régional de la formation qui nécessite sans doute une clarification au niveau institutionnel.
⇢ La question de l’articulation des cartes de formation reste une des difficultés de l’exercice. Si des efforts ont été réalisés dans plusieurs régions pour construire des calendriers d’élaboration des cartes plus cohérents, si la nécessité de structurer des passerelles entre les voies de formation est affirmée (et parfois illustrée par des expérimentations concrètes) dans plusieurs contrats, si le développement de pôles de compétences régionaux annoncé également dans ce cycle de contrats participe à la triple articulation voies, filières et territoires, les processus de concertation et au-delà de mise en cohérence des cartes restent encore très disjoints. En outre, les efforts visant à articuler cartes de formation initiale par voie scolaire et par apprentissage ne concernent quasiment jamais la formation continue et notamment les contrats de professionnalisation. Là-encore, les modalités de gouvernance déterminent fortement les capacités d’action et de décision des acteurs. Mais, quelles que soient les hypothèses retenues en la matière à l’occasion du prochain acte de décentralisation, il est nécessaire de construire des modalités de partenariat renforcées, à partir d’outils partagés et d’une capacité à lire les impacts des décisions prises en la matière (locaux, équipements informatiques ...).
⇢ La prise en charge des jeunes et des adultes à la recherche d’un emploi ou d’une nouvelle orientation professionnelle a quant à elle beaucoup évolué au cours des dernières années. Thématique au coeur de la compétence du conseil régional – mais également prise en charge par l’Etat en ce qui concerne l’illettrisme et les publics spécifiques et par Pôle Emploi –, elle constitue un axe important de ce cycle de CPRDF. Les dynamiques que nous avons analysées montrent à la fois de fortes évolutions dans la posture des conseils régionaux et dans les démarches partenariales. Les évolutions peuvent se lire autour de la volonté de la région de mieux impliquer les différents acteurs – prescripteurs, opérateurs de formation, autres partenaires – dans les actions qu’ils financent sur ce volet et de mieux formaliser les modalités de leur intervention afin de construire des approches plus individualisées et prenant mieux en compte les pré-requis et les difficultés des publics, notamment ceux les plus en difficulté. Elles se traduisent également dans la volonté de construire des commandes sinon groupées ou du moins mieux articulées avec les autres financeurs. Cette dernière dimension supposerait sans doute une clarification des rôles en matière d’achat de formation pour produire tous ses effets.
⇢ Ce cycle de contrats se donne également pour objectif de mieux articuler les outils et dispositifs financés par les différents acteurs au service de la continuité professionnelle des « actifs ». Il s’agit là d’une évolution importante de ce cycle de contrats par rapport au cycle précédent de PRDF. La plupart des contrats annoncent l’engagement d’actions en faveur de la continuité professionnelle et au bénéfice direct des salariés dans les entreprises, notamment des salariés fragiles. Certains contrats annoncent la nécessité de repenser en partie la programmation de formation à l’aune de cet objectif et souhaitent réinterroger « l’organisation pédagogique ou organisationnelle » de certaines actions pour les rendre plus souples et plus flexibles et pour permettre à certains publics fragiles (interim, saisonniers, fin de CDD) d’accéder à la formation « pendant les périodes interstitielles ». La question des liens avec les branches professionnelles est également évoquée dans les contrats afin de décliner les engagements pris dans le cadre d‘approches sectorielles. La nécessité de négocier « une nouvelle génération » de contrats d’objectifs territoriaux avec les branches professionnelles est notamment évoquée. Quelles que soient les modalités retenues, la question de la capacité d’engagement et de décision des branches à ce niveau est ici incontournable et constitue une difficulté. Si la participation des OPCA en lieu et place des partenaires sociaux se heurte au fait qu’ils ne disposent pas de la légitimité politique pour engager la branche (ils sont l’outil technique et non la représentation politique), les CPRDF ont, en la matière, retenu une approche pragmatique. Ils font références aux OPCA dès lors que les modalités de déclinaison opérationnelle l’imposent.
3. D’autres évolutions sont à l’oeuvre, évoquées dans quelques CPRDF, qui traduisent des dynamiques en gestation pour demain:

⇢ Pour traduire et favoriser l’objectif de meilleure coordination des différentes commandes de formation, plusieurs contrats évoquent la nécessité d’articuler une approche long terme (en matière de formation, la réponse ne peut pas être purement adéquationniste) et approche en termes de réactivité. Ce qui est en germe, c’est la possibilité de construire, à côté d’approches programmatiques, des réponses plus réactives et plus souples pour s’adapter aux besoins des Territoires et des personnes. Le CSP et le déploiement de la POE collective modifient les approches de ce point de vue, de même que le développement d’actions en faveur de l’accompagnement des mutations économiques (GPEC Territoriale);
⇢ La volonté de mise en commun des financements à travers des Pactes, Conférences des financeurs, voire des Fonds régionaux de sécurisation des parcours s’affirme, même si les cadres juridiques actuels limitent les possibilités de mutualisation effective des fonds1. A défaut de cadre légal renouvelé, certains CPRDF prévoient, non pas de mutualiser directement les financements de différents acteurs au sein d’un même fonds (ce qui n’est juridiquement pas possible aujourd’hui), mais de financer des projets spécifiques sur la base « d’objectifs communs prioritaires » ou d’appels à projets spécifiques, permettant de faire jouer les co-financements « sur projets » (PACA);
⇢ Les CPRDF annoncent l’engagement d’actions au service de la continuité professionnelle et visant directement le public salarié, financées par les acteurs publics et notamment les conseils régionaux, allant jusqu’à, dans certains cas, le co-financement de Plans de formation des entreprises « lorsque le plan de formation lié de nouvelles activités nécessite un effort de financement important pour l’entreprise qu’elle ne peut assumer seule » (Pays de la Loire). Le développement de ce type d’interventions supposent que partenaires sociaux et collectivités réfléchissent ensemble à la valeur ajoutée de ce type d’intervention, le financement de l’acteur public étant conçu comme ayant un effet levier pour financer des actions permettant de toucher des publics fragiles ou alors traditionnellement exclus des actions de formation et non pour financer le « droit commun ».
⇢ On note également une montée en puissance des enjeux d’animation infra-régionale. Plusieurs CPRDF désignent le niveau territorial comme le niveau pertinent pour la conduite d’actions de GPEC Territoriale, permettant d’accompagner, voire d’anticiper les mutations économiques, de renforcer le lien emploi-formation et de favoriser le développement économique du Territoire. Les modalités d’animation de ces démarches restent à construire mais les contrats affirment la nécessité de construire ou de renforcer les analyses concertées des besoins d’emploi et de construire des réponses en commun, cofinancées le plus souvent en proximité, et allant parfois jusqu’à la volonté de construire un cadre ou une méthodologie type commune pour les actions de GPEC T.
Ces différentes thématiques relèvent d’interventions croisées entre les différents financeurs, autour de l’enjeu de continuité professionnelle des actifs (et pas seulement des demandeurs d’emploi qui constituaient le public cible des anciens PRDF). Il s’agit d’une évolution importante des contrats et, sur ce volet, les CPRDF ouvrent des dynamiques nouvelles. Certes, ces enjeux ne sont pas traités de la même façon par tous les contrats et certains ne sont évoqués que dans quelques régions, mais ils révèlent des évolutions en germe dont on peut faire l’hypothèse qu’ils seront repris et étendus au-delà des régions qui les évoquent (porosité et diffusion des bonnes pratiques). Au final, les acquis de ce cycle de contrats se lisent sans doute autant en creux ou en dynamiques qu’en plein.
4. Bien sûr, ce cycle de CPRDF ne règle pas toutes les questions et certaines évolutions sont en demi-teinte.
En matière d’’AIO et d’articulation des cartes de formation notamment, les cadres d’intervention des différents acteurs nécessitent encore des clarifications. En outre les articulations branches/territoires qui constituent un enjeu pour l’avenir ne sont pas non plus abouties. Plusieurs facteurs d’explication peuvent être évoqués. La capacité à conclure des engagements prescriptifs, c’est-à-dire qui engagent les différents acteurs, supposerait une capacité d’engagement sur le plan financier des différents signataires et cela de façon pluriannuelle (ce qui est rendu difficile au regard de notre organisation politique et administrative actuelle). Elle supposerait également que les lieux de décision soient tous en région, ce qui n’est pas non plus le cas (et demeurera comme une caractéristique de ces politiques). La mise en place de cadres plus aboutis de mutualisation des financements supposerait que le cadre juridique soit adapté (il s’agit là d’une limite importante car rend difficile la création de fonds régionaux de sécurisation des parcours mutualisant les financements des différents acteurs). Enfin, ce premier cycle de contrats ne pouvait sans doute pas non plus tout traiter de front. Par exemple, pouvait-il, dans le même temps consacrer le niveau régional comme un niveau de contractualisation ou de partenariats renforcés et penser la territorialisation infra-régionale, sachant que les partenaires sociaux ne sont aujourd’hui pas organisés à ce niveau ? Au final, il inscrit, même sur ces thématiques en demi-teinte, des évolutions « en tendance » qui constituent des points d’appui pour l’avenir, notamment pour renforcer les partenariats qui seront nécessaires quelles que soient les décisions inscrites dans le cadre du prochain acte de décentralisation. A cet égard, la capacité à disposer d’outils de diagnostic ou de pilotage partagés constitue sans doute une condition.
5. Les CPRDF constituent dès lors davantage un processus qu’un Plan arrêté une fois pour toute: Il est possible d’affirmer comme en 2007 que les CPRDF « sont un processus, une dynamique. Schéma, document d'orientation, outil de réflexion stratégique, déclaration de principes, texte de référence... ».
Ce constat n’affaiblit pas pour autant l’exercice. Le CPRDF vaudrait en quelque sorte plus « en tant que méthode » qu'en tant « qu'objet ». S’il révèle la nécessité de clarifier les compétences de différents acteurs, ce cycle de contractualisations ouvre également des coopérations qui, quelles que soient les hypothèses retenues dans le cadre du prochain acte de Décentralisation, seront utiles et même nécessaires pour l’avenir.
Le développement de la logique territoriale et le rééquilibrage des logiques verticales au profit d’approches plus horizontales paraît à cet égard comme un acquis de ce cycle et ne plus devoir faire l’objet de retour en arrière.
Ce qui rend cette évolution tangible tient sans doute à des évolutions postérieures et notamment à l’annonce du prochain acte de décentralisation. Elle pose néanmoins des questions importantes, persistantes depuis de nombreuses années, sur les modalités permettant d’articuler logiques de branches et logiques de Territoires et permettant de faire émerger des logiques transversales.
6. Dès lors, la question de la gouvernance est déterminante afin de pérenniser le processus et les dynamiques engagées dans le cadre des CPRDF. Cela suppose bien entendu de veiller à la mise en oeuvre et au suivi des orientations définies en commun et, au-delà, de construire des déclinaisons opérationnelles à ces orientations.
Contrairement et en évolution par rapport à ce qui était pointé en 2008 dans le rapport de la Cour des Comptes, les CCREFP ont été consacrés par les CPRDF comme le lieu de la gouvernance régionale. Ses missions et son fonctionnement sont redynamisés à travers cet exercice. Mais plus globalement, la question qui est posée est celle de la mise en place de démarches pérennes de déclinaison du CPRDF et de faire du CPRDF « une démarche de pilotage, partagée par l’ensemble des partenaires emploi et formation ».
La logique retenue par les contrats n’est pas moins ambitieuse, bien au contraire, si elle est poursuivie et traduite dans les faits, c’est-à-dire si les ambitions affichées vont ensuite faire l’objet de mise en oeuvre et d’adaptations permanentes et concertées. Cela suppose la mise en oeuvre en région d’une gouvernance renouvelée s’appuyant sur les différents acteurs des politiques de formation et suffisamment outillée.
Cela suppose de renforcer l’expertise régionale car, les relations partenariales à construire pour donner corps et cohérence aux différentes interventions supposent de réaliser une veille des besoins d’emploi au niveau territorial afin de construire le développement de partenariats, la capitalisation d’expériences ou d’innovation, la recherche de coopérations sur des publics, des métiers, des stratégies, pour appuyer la construction de projets innovants, articuler les dispositifs de formation (notamment les actions collectives) et construire des co-financements afin de toucher de nouveaux publics. Cela implique de disposer de diagnostics sur les besoins d’emploi et l’on connaît aujourd’hui la limite des outils de détection des besoins d’emploi (analyse des besoins de main d’oeuvre qui sont basés sur les projets de recrutement déclarés par les entreprises, alors que l’on sait que dans les faits les entreprises expriment moins de 10% de leurs besoins de recrutement). Cette question sur les bons indicateurs est une question récurrente. Cela peut également supposer de disposer d’une cartographie des financements en Région permettant de lire les fameux « trous de la raquette » et de financer des « projets communs transverses non couverts par les interventions des différents financeurs ». Les CARIF – OREF ont à cet égard une valeur ajoutée incontestable de par leur positionnement institutionnel et de par leur expérience et savoir-faire, mais le croisement de leurs données avec celles des observatoires de branche, de Pôle Emploi et de la Direccte doit être renforcé. Les contrats évoquent cet objectif mais il sera intéressant d’identifier les modalités de mise en oeuvre concrètes de ces objectifs.
Cela suppose bien entendu de s’appuyer et de renouveler le fonctionnement du CCREFP, ce qu’annoncent la plupart des contrats : renouvellement des thèmes et des modalités de travail des commissions, association renforcée des partenaires sociaux à travers la présidence de commissions, construction des modalités de suivi des orientations et du référentiel d’évaluation du CPRDF. Cela suppose également de le doter de moyens suffisants lui permettant d’assumer les missions qui lui sont confiées et d’éviter que son rôle ne se cantonne à entériner les plans d’actions et les programmes annuels de travail décidés par le Conseil régional et l’Etat, sans véritable pouvoir d’inflexion.
Cela suppose également de distinguer et clarifier ce qui relève de la fonction d’élaboration des orientations stratégiques et ce qui relève de la fonction de mise en oeuvre opérationnelle des orientations stratégiques. Le CCREFP ne pourra pas être le pilote et le maître d’oeuvre de toutes les déclinaisons opérationnelles du CPRDF mais l’instance politique en charge du suivi et de l’évaluation. La distinction de ces deux fonctions paraît donc cruciale pour mettre en oeuvre des décisions concertées impliquant plusieurs types d’acteurs.
Pour les partenaires sociaux et leurs OPCA, le cycle de CPRDF appelle enfin une évolution de leur capacité à intervenir de façon pertinente au niveau régional. Parmi les axes possibles, éclairés à travers cette lecture transverse des CPRDF, il est possible de mettre en exergue les pistes suivantes:

⇢ Etre force de proposition vis-à-vis de la Région sur le co-financement d’actions à destination des actifs salariés: réfléchir à la plus-value de ces co-financements pour toucher des publics « non captés, qui sera la condition demain pour des co-financements (ex. IRIS PACA).
⇢ Etre en capacité de participer à / cofinancer des projets transverses dans une approche filière et/ou territoriale et de favoriser l’acquisition des compétences transverses et/ou de certificats de qualification inter-branches.
⇢ Réfléchir à l’évolution du cadre d’intervention contrats d’objectifs territoriaux pour lesquels plusieurs CPRDF annoncent la nécessité de construire une nouvelle génération.
⇢ Mettre à disposition des informations sur les besoins d’emploi et de formation dans la ou les branches, à travers la régionalisation des travaux des OMPQ, la construction de travaux d’observation inter-branches ou dans une approche filière.
⇢ S’inscrire dans des projets de meilleur « pilotage » de l’offre pour préparer les adaptations nécessaires aux évolutions des besoins économiques et des métiers, dans une approche sectorielle et/ou filière. Plusieurs régions annoncent l’instauration sur quelques grands secteurs de l’économie régionale de démarches concertées permettant d’aboutir et de faire évoluer les attendus et les contenus de l’offre de formation dans ces secteurs.
⇢ Construire des modalités d’achat commun avec Pôle Emploi et demain avec les conseils régionaux, ce qui pose la question d’une meilleure définition des besoins de formation.
⇢ Participer/initier des démarches Qualité (en matière d’offre de formation) et d’accompagnement des organismes de formation (notamment afin de permettre une meilleure prise en compte des publics salariés), partagées avec les autres financeurs en Région (Languedoc Roussillon).
⇢ Mieux croiser et mutualiser les approches spécifiques à destination des TPE – PME du Territoire. Les régions ont besoin sur ce volet de l’intervention des OPCA qui paraît incontournable pour toucher les entreprises.
⇢ Réfléchir aux articulations entre les cartes de formation initiale par la voie scolaire et en apprentissage et l’offre de formation dans le cadre du contrat de professionnalisation. Ne faut-il pas réfléchir à penser le contrat de professionnalisation dans le cadre d’une commande, ce qui permettrait en outre de proposer des services nouveaux en la matière aux entreprises?
⇢ Développer la capacité à intervenir sur une maille assez fine, infra-régionale, notamment dans le cadre de projets de GPEC-T et de construire des réponses sur-mesure non programmées, correspondant à des besoins nouveaux ou émergents.
⇢ Plus généralement, construire des démarches innovantes sur ces différents volets et capitaliser et faire connaître pour diffuser les expérimentations en cours. Télécharger: Analyse des textes négociés et synthèse; Les enseignements clés et mises en perspectives; Le rapport.

http://www.semaphores.fr/static/images/common/logo_2.jpg Study conducted under the direction of: Carine Seiler, Director of Training Activity Area Economy Using Semaphores. With contributions by: Paul René ARLANDIS, Delphine and Jessica KERMADEC TESSIER, consultants. Contracts This comparative study of Regional Development Plans for Vocational Training was conducted at the request of several OPCA and several regions in the direction of Carine Seilier, head of the vocational training Semaphores. More...