Rapport Jean-Patrick Gille sur l'emploi - le point noir de la formation des demandeurs d’emploi

AVIS PRÉSENTÉ AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES SOCIALES SUR LE PROJET DE LOI de finances pour 2013, TOME V - TRAVAIL ET EMPLOI. EMPLOI. Par M. Jean-Patrick GILLE, Député.
A.– LE PROGRAMME 102: « ACCÈS ET RETOUR À L’EMPLOI »
Le programme sera doté de 7,81 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 5,7 milliards d’euros en crédits de paiement. La progression des crédits, de l’ordre de 44% en autorisations d’engagement et de 6% en crédits de paiement, est essentiellement liée à la mise en place des emplois d’avenir et au renforcement des moyens humains de Pôle emploi.
d) Une refonte indispensable de l’offre de formation
Les auditions menées par votre rapporteur pour avis l’ont conduit à identifier un point noir unanimement reconnu: celui de la formation des demandeurs d’emploi. « Maquis insondable », « illisibilité totale », « foisonnement excessif des dispositifs »: autant d’expressions qui traduisent le caractère totalement insatisfaisant de l’offre de formation telle qu’elle est aujourd’hui proposée aux demandeurs d’emploi dans notre pays. Cette situation est proprement intolérable, dans un contexte de chômage croissant et surtout, d’augmentation du chômage de longue durée pour lequel, on le sait, la formation est bien souvent un préalable nécessaire et incontournable qui conditionne le retour à l’emploi.
La principale difficulté, relevée par de multiples rapports consacrés à cette problématique, tient pour Pôle emploi à la multiplicité des financeurs de la formation professionnelle: en 2010, les régions finançaient 58% des formations destinées aux demandeurs d’emploi, l’État 12,5% et Pôle emploi 16%, alors même qu’il est prescripteur sur la totalité de l’offre de formation et représente en moyenne plus de 60% des prescriptions sur les programmes de formation des régions.
L’amélioration de l’action de Pôle emploi en matière de formation passe par:
– l’accroissement de l’offre de formation disponible, une meilleure adaptation de cette formation aux besoins et l’amélioration de la coordination de l’achat de formation avec les autres financeurs de cette politique, en particulier avec la politique de programmation et d’achat des conseils régionaux;
– la capacité à prescrire les formations adaptées aux besoins des demandeurs d’emploi et par conséquent, la connaissance de l’ensemble des dispositifs de formation disponibles.
Sur le premier point, la politique d’achat de formation de Pôle emploi est aujourd’hui nationale, donc souvent inadaptée aux besoins spécifiques à chaque bassin d’emploi. Une définition des besoins en formation sur la base des résultats de l’enquête sur les besoins en main-d’œuvre (BMO) issues des directions régionales devrait présider à la politique d’achat de formation de l’opérateur. En outre, comme l’a constaté l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans une évaluation réalisée en décembre 2011, l’articulation de la politique d’achat de formation de Pôle emploi avec les autres financeurs reste très inégale selon les régions. De ce point de vue, la mise en place d’une véritable politique d’achat en commun avec les conseils régionaux, à travers des groupements de commande, pourrait permettre de créer une véritable cohérence, voire une stratégie régionale commune en faveur de l’accès des demandeurs d’emploi à la formation.
Sur le second point, la diversité de l’offre de formation sur un territoire donné et la multiplicité des acteurs concernés plaident pour la mise en place d’un outil commun d’information et de suivi de la prescription: votre rapporteur pour avis soutient évidemment le principe du déploiement d’un système d’information globalisé qui permettrait à l’ensemble des prescripteurs et des financeurs de connaître à la fois l’offre de formation et la prescription en ligne de formations aux demandeurs d’emploi.
En tout état de cause, le volet « formation » de l’activité de Pôle emploi semble aujourd’hui insuffisamment développé, et cela, alors même que les personnels chargés de l’orientation en provenance de l’AFPA ont été intégrés au nouvel opérateur. Leur association très étroite à la politique de formation de Pôle emploi doit à tout prix être recherchée. On notera à cet égard que la définition des missions d’orientation de Pôle emploi n’a toujours pas été clairement définie, quatre ans après la naissance de la nouvelle instance: il est impératif qu’elles le soient dans les délais les plus brefs.
* * *
Après quatre années d’existence, Pôle emploi est à la croisée des chemins: après avoir connu une première phase difficile, avec une fusion qu’on a voulu trop rapidement et brutalement imposer aux deux entités préexistantes de types trop différents, Pôle emploi entre désormais dans une phase de stabilisation. La fusion fut douloureuse, plus coûteuse que prévu, et des erreurs ont sans doute été initialement commises; toujours est-il qu’elle a fonctionné. Pôle emploi est désormais l’acteur unique de placement et d’indemnisation des demandeurs d’emploi qui avait été souhaité, et nul ne contestera qu’il détient d’ores et déjà une identité propre.
Si cette deuxième phase doit être une phase de consolidation, celle-ci ne se fera pas non plus sans difficulté: la détérioration continue du contexte macroéconomique, et en particulier du marché de l’emploi depuis sa mise en place en 2008, plaident aujourd’hui pour une profonde réforme de son mode de fonctionnement et cela, afin d’assurer un accompagnement satisfaisant des demandeurs d’emploi. D’importantes réorientations sont d’ores et déjà en œuvre, par le biais de la redéfinition des objectifs fixés à Pôle emploi par la nouvelle convention tripartite 2012-2014, traduite en interne dans le plan stratégique Pôle emploi 2015.
On ne peut néanmoins douter de ce que tous les moyens seront mis en œuvre par l’opérateur pour faire face à ses nouveaux défis: les auditions menées par votre rapporteur pour avis l’ont convaincu, s’il en était besoin, de la volonté inébranlable de l’ensemble des acteurs d’améliorer les capacités de Pôle emploi pour le mettre en mesure de répondre au mieux à ses objectifs. N’ayant pu aborder aussi largement qu’il l’aurait voulu les problématiques propres à Pôle emploi dans son rôle central de lutte contre le chômage, il souhaite que la mission d’information que la commission des affaires sociales va mettre en place puisse se saisir pleinement de ce sujet dont l’actualité ne se démentira pas en 2013.
1.– Amélioration de l’efficacité du service public de l’emploi
Les crédits au titre de cette action progressent de 5% par rapport à 2012, en raison principalement de l’augmentation de 107 millions d’euros de la subvention pour charges de service public versée à Pôle emploi, qui sera plus amplement traitée dans la seconda partie du présent rapport. Au total, 2,598 milliards d’euros sont prévus au titre de cette action pour 2013, dont 1,467 milliard d’euros à Pôle emploi et 1,13 milliard d’euros en crédits de paiement pour l’indemnisation des chômeurs au titre de la solidarité nationale...
2.– Amélioration de l’insertion dans l’emploi par l’adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences
Cette action bénéficiera de 3,07 milliards d’euros pour 2013: plus de 47% des crédits assurent le financement de la compensation aux régions du coût des compétences qui leur ont été transférées en matière de formation professionnelle et d’apprentissage (1,45 milliard d’euros), tandis que plus de 40% des crédits de cette action financent le développement de l’alternance – qu’il s’agisse de l’apprentissage ou des contrats de professionnalisation à destination des jeunes et des salariés de plus de 45 ans afin de renforcer la qualification et l’employabilité de ces publics –, à hauteur de 1,25 milliard d’euros.
La diminution de 250 millions d’euros de la dotation de décentralisation est liée à l’évolution des modalités de rattachement budgétaire d’une partie des crédits: en effet, les primes d’apprentissage sont désormais présentées pour partie sur le compte d’affectation spéciale « Fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage ».
A contrario, plusieurs dispositifs vont bénéficier en 2013 d’une hausse des dotations budgétaires au titre de cette action par rapport à 2012, année où ils ont fait l’objet d’un financement par une ponction sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP). Il s’agit:
– de la mise en œuvre par l’Association pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) pour le compte de l’État, de la politique de certification, en l’occurrence de l’élaboration et de la délivrance des titres professionnels, pour un montant de 55,72 millions d’euros;
– du financement des activités de service public de l’AFPA, à hauteur de 20,88 millions d’euros;
– et du financement à hauteur de 185,5 millions d’euros de la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, qui avaient bénéficié en 2012 de 200 millions d’euros en provenance du FPSPP.
L’État se réengage donc résolument dans la politique de formation professionnelle: votre rapporteur pour avis se réjouit de cette décision de ne pas ponctionner le FPSPP, qui doit pouvoir garder ses marges de manœuvre pour le financement de ses propres actions de formation professionnelle et de la péréquation financières entre les OPCA et les OPACIF.
LE FONDS PARITAIRE DE SÉCURISATION DES PARCOURS PROFESSIONNELS (FPSPP)
Créé par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et à la formation professionnelle tout au long de la vie, le fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) est alimenté par une fraction des contributions au titre de la formation professionnelle dues par les employeurs, afin de financer, principalement, des actions de formation professionnelle concourant à la qualification et à la requalification des salariés et des demandeurs d’emploi, sous forme d’appels à projets, et d’assurer la péréquation des fonds par des versements complémentaires aux organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) au titre de la professionnalisation et du congé individuel de formation (CIF).
Depuis sa création il y a donc trois ans, le fonds a collecté 2,1 milliards d’euros: il a consacré de l’ordre de un milliard d’euros à la péréquation et s’est engagé à hauteur de un milliard d’euros sur des appels à projets, dont 500 millions d’euros ont d’ores et déjà été versés.
Il a également fait l’objet d’une ponction par l’État à hauteur de 600 millions d’euros sur les exercices 2011 et 2012, pour financer la mise en œuvre des titres professionnels par l’AFPA ainsi que les missions de service public de cette dernière, la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle par l’agence de services et de paiement (ASP), et enfin, les conventions de reclassement personnalisé et l’aide à l’embauche des jeunes en contrat de professionnalisation mises en œuvre par Pôle emploi.
Le fonds a en outre été sollicité par l’État pour participer au co-financement de la rémunération de fin de formation (R2F) pour un montant de 240 millions d’euros et par les partenaires sociaux dans le cadre de l’accord national interprofessionnel (ANI Jeunes) du 7 avril 2011 pour l’accompagnement des jeunes demandeurs d’emploi par les missions locales (30 millions d’euros) et par Pôle emploi (30 millions d’euros).
Comme il a été indiqué, le Gouvernement met fin pour 2013 à la ponction du fonds qui, après deux années consécutives, pouvait craindre que cette pratique ne devienne habituelle. Il n’est en effet pas acceptable que l’État fasse littéralement « main basse » sur les fonds paritaires de la formation professionnelle. Si les excédents de trésorerie du fonds apparaissent toujours importants à l’été, c’est en raison du versement, exigé à fin juin, des contributions des OPCA: on peut d’ailleurs s’interroger sur la pertinence de cette périodicité, qui conduit à gonfler artificiellement la trésorerie du fonds au mois de juillet, tout en réduisant d’autant celle des organismes collecteurs. Une meilleure répartition dans l’année de ce versement pourrait être envisagée: ainsi, un versement trisannuel aurait l’avantage de lisser la trésorerie du fonds comme celle des OPCA... Télécharger le Rapport Jean-Patrick Gille sur l'emploi.

NOTICE ON BEHALF OF THE COMMISSION ON THE SOCIAL AFFAIRS BILL Finance 2013, VOLUME V - LABOR AND EMPLOYMENT. JOB. For Jean-Patrick Gille, MP.
A. - PROGRAMME 102: "ACCESS AND BACK TO EMPLOYMENT"
The program will have 7.81 billion euros in commitment authorizations and € 5.7 billion in payment appropriations. The credit growth of around 44% in commitment authorizations and 6% in payment appropriations is primarily due to the implementation of future jobs and strengthening human resources employment center.
d) A revision of the essential training offer
Hearings conducted by the draftsman led him to a black dot i dentifier universally recognized: the training of job seekers. "Maquis unfathomable," "illegibility Total", "excessive proliferation of devices" all expressions that reflect the totally inadequate supply of training as it is now proposed for job seekers in our country . This situation is quite intolerable in a context of rising unemployment and most importantly, increase long-term unemployment for which, as we know, training is often a necessary and indispensable condition that the return to work. More...