La Formation dans le rapport d’information sur l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe

RAPPORT D'INFORMATION déposé en application de l'article 146-3, alinéa 8, du Règlement par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques sur la mise en œuvre des conclusions du rapport d’information (n° 4098) du 15 décembre 2011 sur l’évaluation de la performance des politiques sociales en Europe et présenté par MM. Michel HEINRICH et Régis JUANICO, Députés. Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 18 octobre 2012. Télécharger le rapport.
Passages sur la Formation
II.– ACCROÎTRE LA PERFORMANCE DES POLITIQUES DE L’EMPLOI
De ces travaux de recherche découlent plusieurs enseignements solidement étayés, qu’il convient de diffuser largement et de rappeler dès que l’attention du législateur est appelée sur les questions relatives à l’emploi. Notamment, les exonérations de charges sociales doivent être rigoureusement ciblées sur les publics les plus éloignés de l’emploi. Un accompagnement intensif et personnalisé permet un retour à l’emploi plus rapide que la formation professionnelle qui occupe à temps plein le demandeur d’emploi pendant une durée certaine et peut donc l’éloigner durablement du marché du travail. p.17
La région constitue, pour le Gouvernement, le nouvel échelon stratégique, et les instances de gouvernance existantes à ce niveau pourraient être repensées et simplifiées dans le cadre de réformes à venir. Le directeur général de Pôle Emploi se dit favorable à ce que les régions pilotent dorénavant les achats de formation. Il souhaite cependant que Pôle Emploi soit associé au diagnostic, qu’un outil de prescription retraçant toutes les formations existantes soit à la disposition des conseillers, et que les formations d’adaptation au poste et les préparations opérationnelles à l’emploi restent assurées par Pôle Emploi...
Si ces engagements constituent indéniablement un signe encourageant, les rapporteurs seront attentifs à ce que l’acte III de la décentralisation annoncé se traduise effectivement par une meilleure gouvernance au service des usagers. Il importe qu’outre des instances de coordination stratégique des politiques d’emploi et de formation, les usagers puissent avoir un parcours simplifié entre les différents guichets susceptibles de les aider à retrouver un emploi. p.20
Le plan stratégique Pôle Emploi 2015 prévoit une déconcentration de l’organisation de l’opérateur et de donner davantage de responsabilités aux managers. Les actions envisagées consistent à accroître les marges de manoeuvre des directions régionales pour les achats de formation notamment, adapter la nature et les conditions d’attribution de certaines aides au regard du contexte territorial, instaurer un droit de tirage local pour le financement de dispositifs spécifiques, tout en veillant à ce que les managers bénéficient d’une analyse des résultats par bassin d’emploi, au regard des problématiques relevées localement, et ce pour chaque public prioritaire (jeunes, séniors, demandeurs d’emploi de longue durée, bénéficiaires du RSA etc.).
Le directeur général de Pôle Emploi souhaite aller plus loin, tout en donnant aux cadres le soin d’évaluer la stratégie de leurs conseillers, au niveau de chaque agence. On pourrait instituer une enveloppe fongible entre les prestations et la formation dans les agences, et un directeur d’agence pourrait lancer un appel à projet pour répondre à un besoin local d’accompagnement. p.21
Le renforcement de la coordination entre les acteurs locaux est une nécessité, au regard de la complexité de la gouvernance actuelle et des objectifs de la loi du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active (RSA). Les rapporteurs ont proposé plusieurs actions concrètes, comme l’organisation de formations communes aux conseillers de Pôle Emploi et aux travailleurs sociaux ou encore le développement d’un accueil commun. p.24
En outre, avec la mise en place des 100 000 emplois d’avenir prévus, le Gouvernement se fixe un objectif de performance accrue en termes d’accès à l’emploi, à travers la recherche d’un standard élevé de qualité des situations de travail, de l’accompagnement dans l’emploi, de l’accès à la formation et de la préparation de la sortie lorsque l’emploi d’avenir n’a pas vocation à être pérennisé par la structure. p.27
La mise en place d’un accompagnement vers l’emploi et la formation était également préconisée, pour préparer la reprise d’une activité professionnelle à l’issue d’un congé parental (recommandation n° 13). p.29
2. Le lancement d’expérimentations concernant l’accompagnement vers l’emploi et la formation des personnes en congé parental, qui s’inscrivent dans le droit fil des recommandations des rapporteurs
Afin de favoriser la reprise d’une activité professionnelle à l’issue d’un congé parental, il était préconisé de mettre en place un accompagnement renforcé vers l’emploi et la formation pour les bénéficiaires du CLCA et d’accroître la coopération entre les Caf et Pôle Emploi, pour permettre à cet opérateur de leur proposer une offre de services dédiée (recommandation n° 13).
Les rapporteurs se félicitent donc du lancement récent d’expérimentations sur l’accompagnement des personnes en congé parental. En effet, la feuille de route élaborée à l’issue de la conférence sociale de juillet 2012 a prévu la mise en oeuvre de plusieurs expérimentations en matière d’égalité professionnelle, qui interviendront sur différentes thématiques, dont l’une concerne « l’accompagnement renforcé et l’organisation de formations adaptées pour les personnes en congé parental, pour éviter leur éloignement durable du marché du travail ». Suite à l’adoption de leur cahier des charges par le comité de pilotage tripartite sur l’égalité professionnelle, le 18 septembre 2012, des expérimentations seront ainsi engagées dans huit régions, « territoires d’excellence pour l’égalité professionnelle ». Les actions de soutien aux personnes en congé parental comporteront notamment un recueil des besoins et des enquêtes sur les difficultés du retour à l’emploi, un accès facilité aux formations aujourd’hui réservées aux demandeurs d’emploi, des actions de préparation au retour à l’emploi et des actions de formation adaptées aux contraintes particulières de ces femmes.
Pour la mise en oeuvre de l’ensemble des expérimentations prévues dans ce domaine, le projet de loi de finances pour 2013 prévoit la création d’un fonds d’expérimentation pour l’égalité réelle, qui mobilisera des crédits de l’État et du Fonds social européen (FSE), à hauteur de 18 millions d’euros.
Dans ce contexte, un accord-cadre entre la ministre des Droits des femmes et Pôle Emploi est actuellement en préparation par la Direction générale de la cohésion sociale (DGCS). Par ailleurs, le fait que ces expérimentations soient prévues dans le cadre d’un travail conjoint entre l’État, les caisses d’allocations familiales (Caf), les partenaires sociaux et les collectivités régionales constitue un autre motif de satisfaction pour les rapporteurs, qui ont souligné à plusieurs reprises la nécessité de développer les coopérations entre les services sociaux, de l’emploi et les collectivités territoriales.
En tout état de cause, il conviendra de suivre attentivement le déroulement de ces expérimentations et l’évaluation de leurs résultats, et surtout de veiller aux suites qui leur seront données, dans la durée. Les rapporteurs rappellent d’ailleurs leur préconisation concernant la transmission à Pôle Emploi des listes de bénéficiaires du CLCA, qui ne semble pas encore mise en oeuvre à ce jour. p.30-32
Il reste des efforts à faire pour simplifier le millefeuille territorial. Nous avions constaté que la France disposait d’une gouvernance singulière en comparaison des autres pays, et que cela constituait pour elle un véritable handicap; nous comptons huit structures d’accompagnement vers l’emploi quand l’Allemagne en a quatre et le Royaume-Uni deux! Nous avions observé qu’il n’existait pas de synergie entre les acteurs de l’emploi, ceux de l’entreprise et ceux de la formation professionnelle, et que la coordination entre les acteurs de l’insertion professionnelle et ceux de l’insertion sociale, pourtant essentielle pour les bénéficiaires du RSA, était insuffisante – ce cloisonnement étant un problème quasi culturel.
Les réponses de Pôle emploi et du Gouvernement vont plutôt dans le bon sens. La convention tripartite entre Pôle emploi, l’État et l’Unedic de janvier 2012 prévoit le rapprochement de Pôle emploi, d’une part de l’usager, d’autre part des territoires. Nous préconisions l’octroi de marges de manoeuvre aux responsables locaux et la territorialisation des offres de service, et cela a été pris en compte. Le directeur général de Pôle emploi envisage de mettre en place pour ses conseillers des enveloppes fongibles entre prestations et formations dans les agences, avec une évaluation a posteriori. Pôle emploi a définitivement renoncé au métier unique. L’acte III de la décentralisation devrait permettre une clarification du millefeuille en faisant des régions les pilotes des politiques de l’emploi, de formation et de développement économique. À l’échelon des bassins d’emplois, les services publics pour l’emploi (SPEL) devraient associer les élus locaux; cela se fait déjà en Rhône-Alpes. p.58
Nous avions préconisé la mise en place d’un accompagnement renforcé vers l’emploi et la formation pour les bénéficiaires du complément de libre choix d’activité (CLCA), ainsi que le renforcement de la coopération entre les caisses d’allocations familiales et Pôle emploi. Aujourd’hui, 98% des bénéficiaires du CLCA à taux plein sont des femmes: il convient de favoriser leur retour sur le marché du travail.
Dans le droit fil de cette recommandation, la feuille de route sociale de juillet 2012 a prévu le lancement d’expérimentations en matière d’égalité professionnelle, notamment sur « l’accompagnement renforcé et l’organisation de formations adaptées pour les personnes en congé parental ». Ces expérimentations seront menées dans huit régions ; les actions de soutien aux personnes en congé parental comprendront un accompagnement personnalisé, un accès facilité aux formations, ainsi que des actions sur les freins externes au retour à l’emploi: gardes d’enfant, transports. Un fonds d’expérimentation pour l’égalité réelle sera créé et doté de 18 millions d’euros en 2013, avec des aides du Fonds social européen. Enfin, un accord-cadre entre la ministre des droits des femmes et Pôle emploi est en préparation. p.61
Des expérimentations sont réalisées pour mieux accompagner les parents isolés vers l’emploi. Nous avions notamment préconisé d’accroître les aides à la garde d’enfant – sachant que les crédits consacrés à l’aide à la garde d’enfant pour parent isolé, l’AGEPI, ne sont pas entièrement consommés –, mais aussi d’améliorer l’accès à la formation et de sensibiliser les agences de l’emploi à ces questions. Encore faut-il que les personnes concernées – notamment les bénéficiaires du RSA majoré – soient en contact avec Pôle emploi, ce qui n’est pas toujours le cas. p.66
Une collaboration plus étroite avec les collectivités territoriales est souhaitée et le Gouvernement affirme qu’une clarification des compétences aura lieu dans le cadre d’une nouvelle étape de la décentralisation. Le ministre ajoute qu’il faut « travailler en collaboration plus étroite avec les Régions en particulier sur la question de la formation »
Les deux rapporteurs avaient souligné les effets délétères du « millefeuille territorial ». S’ils souhaitent naturellement qu’une collaboration plus étroite soit encouragée avec les régions sur la formation professionnelle, plusieurs de leurs recommandations portent sur la nécessité d’encourager les rapprochements des acteurs de l’emploi, de la formation professionnelle et de l’entreprise au niveau local (recommandation n° 5) ou encore soulignent l’intérêt d’une « méthode ouverte de coordination » entre les départements, sur le modèle suédois (recommandation n° 4), pour favoriser l’amélioration continue et l’harmonisation des politiques sociales décentralisées. Quelles seront les mesures prises par le Gouvernement pour renforcer la cohérence de la politique de l’emploi et sa territorialisation? Quel rapprochement des acteurs de la politique de l’emploi et de l’attractivité économique des territoires pourra ainsi être obtenu?
L’action pour l’emploi inclut des projets collectifs à destination du marché du travail en agissant sur les entreprises et les actifs, elle requiert donc que les actions de développement économique, d’emploi et de formation professionnelle soient articulées et mises en cohérence. Dès lors, l’enjeu porte bien sur la définition et la mise en place de modes de travail collaboratifs et performants. À cet égard, le lancement de revue de bonnes pratiques, sous une forme proche de la « méthode ouverte de coordination », tel que suggéré par le rapport, paraît une piste intéressante. L’évaluation des dispositifs et la transparence des résultats des actions entreprises, en matière de soutien public à la création d’emplois (contrats aidés), d’apprentissage, d’insertion professionnelle, est sans conteste un vecteur d’amélioration de l’efficacité de l’action publique. Aujourd’hui, les services de l’État dans les DIRECCTE (service études et statistiques), certains opérateurs cofinancés (tels que les CARIF OREF) ou des centres d’études scientifiques peuvent par des études ponctuelles et localisées (CEE, CEREQ, observatoire régionaux sur les mutations économiques) nourrir la réflexion commune et aider à la constitution d’un diagnostic partagé sur les actions à entreprendre.
Pour renforcer la territorialisation de la politique de l’emploi, et son articulation avec les politiques publiques décentralisées concourant à l’emploi, le niveau régional est un échelon stratégique. Les instances de gouvernance existantes à ce niveau pourraient être repensées et simplifiées dans le cadre de réformes à venir. Les fonctions des CCREFP (comité de pilotage consolidé des politiques de l’emploi et de la formation professionnelle associant État/Région/Partenaires sociaux) se sont consolidées avec le développement des projets contractualisés, notamment d’investissement en matière d’apprentissage, et à la suite du bilan-diagnostic pour l’action qu’a constitué l’élaboration du contrat de plan régional de développement des formations professionnelles (CPRDFP).
À l’initiative des participants, et selon une logique qui n’a pas vocation à être totalement homogène d’une région à une autre, ces CCREFP et/ou leurs acteurs sous des configurations proches pourraient être le support de la définition et du pilotage de la mise en oeuvre d’une stratégie régionale intégrée associant développement économique, emploi et formation professionnelle...
Parmi les pistes à l’étude pour consolider ces instances, l’hypothèse d’un copilotage du SPEL par les élus locaux pourrait être étudiée. Cette hypothèse est déjà une réalisation concrète en Rhône-Alpes, qui à partir d’un protocole cadre tripartite (préfet de région, président du conseil régional et partenaires sociaux) organise une gouvernance conjointe du champ emploi/formation, en termes de contenus, d’objectifs et de méthode. Des communautés d’agglomération ou des communes pourraient être aussi co-pilotes de SPEL rénovés à partir d’un certain niveau d’implication. p.93-94
La relance des travaux dans le cadre de la conférence nationale contre la pauvreté et pour l'inclusion sociale qui se tiendra les 10 et 11 décembre 2012 peut permettre de dégager des pistes opérationnelles en la matière (un groupe de travail spécifique est constitué sur les problématiques emploi formation) et de tirer le meilleur profit de l’implication des personnels concernés au sein des différentes institutions. p.95
Les emplois d’avenir sont un dispositif de contrats aidés, destiné à un public jeune peu ou pas qualifié, dont les aspects qualitatifs (accompagnement et formation, tutorat…) ont été considérablement renforcés. Ces caractéristiques qualitatives exigeantes en font une forme de contrat aidé dont l’utilisation conjoncturelle en période de forte dégradation de l’emploi n’est possible que de manière très marginale. Les emplois d’avenir s’inscriront dans une temporalité suffisante pour permettre aux employeurs concernés de construire sur la durée un parcours d’insertion et de qualification du jeune. Ils seront par conséquent peu susceptibles de faire l’objet de phénomènes de « stop and go ». p.97
Pour rappel, ces comités sont créés auprès des échelons locaux de l’ex-ANPE par la loi du juillet 1998 de lutte contre les exclusions, qui insère un article L.5411-9 du code du travail selon lequel « afin d'améliorer l'information des demandeurs d'emploi et leur capacité à exercer leurs droits, l'État, les organismes chargés du placement et de la formation des demandeurs d'emploi fixent les règles de constitution de comités de liaison auprès de leurs échelons locaux dans lesquels siègent des demandeurs d'emploi représentant les organisations syndicales représentatives au plan national et les organisations ayant spécifiquement pour objet la défense des intérêts ou l'insertion des personnes privées d'emploi. » p.98

INFORMATION REPORT filed under Article 146-3, paragraph 8 of the Regulations by the committee monitoring and evaluation of public policies on the implementation of the conclusions of Information (No. 4098) of December 15, 2011 on the assessment of the performance of social policies in Europe and presented by MM. HEINRICH and Régis Michel JUANICO, Members. Recorded at the Presidency of the National Assembly on 18 October 2012. More...