Etude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités

L'IGAENR (Inspection Générale de l'Administration de l'Education Nationale et de la Recherche) remet chaque année aux ministres cent à cent vingt rapports dont un grand nombre sont le fruit de travaux  menés en collaboration avec d'autres inspections générales. L'éclairage qu'ils apportent sur certaines évolutions positives ou, au contraire, sur des secteurs préoccupants du système éducatif peuvent contribuer à la prise de décisions des responsables concernés.
Etude des mécanismes internes d'allocation des moyens en crédits et en emplois dans les universités. Florence Lastman, Bernard Froment, Pascal Aimé, Philippe Bezague, Bernard Dizambourg, Victor Paulhac, Justine Coutard - Avril 2012.
Ce rapport d'étape de l'Inspection Générale des Finances et de l'IGAENR - remis à la ministre du Budget, des Comptes publics et de la Réforme de l'Etat et au ministre de l'Enseignement supérieur et de la Recherche - dresse une analyse détaillée des moyens dont ont bénéficié les universités pour favoriser le passage à l'autonomie ou assurer un rattrapage pour les établissements les moins bien dotés au regard de leur activité et de leur performance.
6. Rappel des principales préconisations de la mission p.89
La mission a formulé tout au long du présent rapport des préconisations qui s’adressent soit aux établissements, soit au ministère chargé de l’enseignement supérieur. Seules les plus importantes sont reprises ici.
6.1. Les principales préconisations aux établissements
* Faire évoluer les mécanismes internes d’allocation des moyens
– restituer des marges de manoeuvre politiques via le dialogue de gestion, en limitant la part des moyens allouée sur la base de l’activité voire de la performance et en réservant une partie des moyens au financement d’objectifs précis fixés conjointement.
– abandonner les mécanismes de reconduction des dotations des années antérieures;
– mettre en oeuvre des dispositifs d’allocation interne des crédits reposant pour partie sur des critères transparents, connus de tous, et pour partie sur une dotation sur objectifs afin d’optimiser les marges de manoeuvre à tous les niveaux de l’établissement;
– faire évoluer les processus d’allocation des moyens en privilégiant, à travers un dialogue de gestion dépassant les frontières de chaque composante, une approche plus globale favorisant le déploiement de marges de manoeuvre;
– encourager la pratique qui consiste à confier à des structures intermédiaires, de type collégium, représentant les grands secteurs de l’établissement, préalablement dotés par le conseil d’administration, la responsabilité de répartir les moyens en emplois et en crédits entre les composantes dont elles sont constituées.
* Dynamiser le dialogue de gestion
– donner un caractère plus global aux dialogue de gestion – emplois, crédits, offre de formation et recherche – et introduire dans ce dialogue une dimension pluriannuelle ainsi qu’une réflexion sur le partage et l’utilisation des locaux;
– établir un dialogue de gestion avec les directeurs d’unités de recherche;
– construire et mettre en oeuvre un outil d’analyse détaillé des activités confiées aux personnels BIATOSS pour faciliter la réallocation des moyens;
– s’attacher, en matière de ressources humaines, à raisonner sur le stock des emplois disponibles et non sur le seul flux des emplois vacants;
– associer davantage les instances à la définition du périmètre du dialogue de gestion et de ses modalités de mise en oeuvre;
– faire précéder ce dispositif d’une analyse préalable du contexte budgétaire et des marges de manoeuvre dont dispose l’établissement afin de rendre le dialogue et les engagements pris à cette occasion plus opérationnels;
– développer une approche pluriannuelle dans les mécanismes d’allocation des moyens et dans le dialogue de gestion.
– respecter des obligations réglementaires qui prévoient que les universités doivent présenter, avec leur budget, une vision consolidée de l’ensemble des moyens concourant à leurs activités, et notamment les moyens apportés par les EPST.
* Développer les ressources propres
– intégrer dans les processus d’allocation des moyens des dispositions qui favorisent le développement des ressources propres;
– améliorer la qualité du suivi du recouvrement des ressources propres et intégrer cette problématique dans le dialogue de gestion;
– asseoir le développement des ressources propres sur une meilleure connaissance des coûts des activités, ce qui passe par un déploiement plus rapide de la comptabilité analytique.
* Assurer un bon financement des charges générales liées au développement des ressources propres
– inclure dans les conventions de fonctionnement des différents projets financés dans le cadre des appels à projet et du PIA une évaluation réaliste des charges indirectes induites par chacun des projets, ainsi que les dispositions par lesquelles celles-ci seront restituées aux établissements.
* Maîtriser le volume horaire et le coût de l’offre de formation
– mettre en oeuvre et utiliser effectivement un outil permettant de prévoir et de maîtriser le volume horaire de l’offre de formation.
6.2. Les principales recommandations au ministère
* Rénover le modèle SYMPA
– rééquilibrer dans le modèle le poids relatif des différentes disciplines (tertiaires, scientifiques) et des différentes familles de formation (formations généralistes, formations professionnelles);
– rééquilibrer dans le modèle le poids relatif des premier et second cycles. Cette évolution est impérative si les attributions au titre du plan licence ne donnent plus lieu à un traitement spécifique;
– intégrer dans le modèle les différentes dotations spécifiques qui continuent à être suivies de manière isolée;
– mieux équilibrer, dans l’hypothèse où l’on souhaiterait conserver un modèle combinant activité et performance, les pondérations utilisées pour les domaines formation et recherche;
– mieux prendre en compte les activités de recherche clinique;
– utiliser effectivement le modèle pour réduire progressivement les écarts constatés entre établissements.
* Faire évoluer les modalités de détermination de la dotation masse salariale Etat
– supprimer, à l’instar de ce qui est fait dans les EPST, le plafond de masse salariale État des établissements et redonner tout son sens au plafond global;
– si le plafond masse salariale État est conservé dans un premier temps, revoir sa définition afin de mieux prendre en compte la situation des personnels titulaires rémunérés pour tout ou partie sur la SCSP;
– inscrire la dotation masse salariale État des établissements dans leur contrat quinquennal, et prévoir un point d’ajustement annuel ou tous les deux ans;
– déterminer environ 10% du montant de la masse salariale État dans le cadre du dialogue contractuel en fonction de la situation de sur-encadrement ou de sous-encadrement des établissements et en fonction de leurs orientations stratégiques;
– introduire une différenciation entre établissements du taux de couverture par l’État de la masse salariale État;
– revoir la répartition des rôles respectifs de la DGESIP et de la DAF dans la gestion de la masse salariale (la DGESIP détermine la dotation masse salariale de chaque établissement, la DAF conservant un rôle de calibrage et de contrôle global de l’enveloppe masse salariale et l’animation du réseau des contrôleurs au niveau local).
* Renforcer le rôle du contrat d’établissement
– restituer des marges de manoeuvre politiques au niveau national via le contrat d’établissement, en limitant la part des moyens allouée sur la base de l’activité voire de la performance et en réservant une partie des moyens au financement d’objectifs précis fixés conjointement;
– restaurer le rôle du contrat en matière d’allocation des moyens;
– accentuer par ce biais la prise en compte de la performance des établissements;
– dynamiser la gestion des ressources humaines en intégrant dans le contrat la discussion relative au calibrage de la masse salariale Etat et du plafond d’emplois État, qui tiendrait compte à la fois des stocks d’emplois existants, des résultats du modèle et des situations particulières;
– intégrer dans le contrat et dans le processus d’allocation des moyens une prime à la bonne gestion;
– promouvoir la signature de contrats de site se substituant aux contrats de chaque établissement et la conclusion de conventions avec les organismes de recherche selon le même périmètre;
– d’expérimenter avec des établissements d’enseignement supérieur volontaires et signataires du même contrat de site ou partenaires du même IdEx, la mise en oeuvre d’une dotation globale de fonctionnement unique.
* Encourager une vision exhaustive des moyens disponible émanant des différents partenaires
– favoriser le renforcement et la généralisation du dialogue de gestion initié par le CNRS à l'ensemble des organismes de recherche;
– faciliter l’émergence d’un système d’information recherche commun ou à tout le moins compatible entre les établissements;
– promouvoir la généralisation des procédures de gestion partagée des unités de recherche.
* Accompagner la rénovation des processus d’allocation des moyens dans les universités
– adapter les textes afin d’assouplir les conditions de création de structures internes adaptées aux besoins de chaque établissement et rendre possible, dans les établissements qui le souhaitent, l’émergence de niveaux intermédiaires d’allocation des moyens;
– confier à l’IGAENR une mission visant à élaborer avec un nombre restreint d’établissements volontaires un outil d’analyse qui permettrait d’éclairer les équipes de direction sur les conséquences économiques des décisions d’allocation des moyens qu’ils doivent prendre.
Voir la page de référence de L'IGAENR. Cherchez les rapports de l'inspection générale de l'administration de l'Éducation nationale et de la Recherche depuis juin 1998. L’IGAENR est un corps placé sous l’autorité directe des ministres chargés de l’Éducation, de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche.

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