L'Enseignement supérieur dans l'exécution du budget 2010 - rapports de la Cour des Comptes

Résultats et gestion budgétaire de l'Etat - Exercice 2010. Cour des comptes, Paris, mai 2011. Télécharger Résultats et gestion budgétaire de l'Etat.
Conformément à la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a rendu public son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’exercice 2010. La première partie de ce rapport examine les éléments exceptionnels de l’année (achèvement du plan de relance, lancement d’un programme d’investissements d’avenir, réforme de la taxe professionnelle, prêts accordés à la Grèce) et leur impact sur les résultats de l’exercice. La deuxième est consacrée à l’analyse détaillée de l’évolution des recettes et des dépenses. Elle comprend des focus sur les dépenses de personnel, qui constituent une part majeure du budget, et sur l’exécution budgétaire de quatre missions à forts enjeux (Défense, Recherche et enseignement supérieur, Travail et emploi, Ecologie, développement et aménagement durable). La troisième analyse les conditions générales de la gestion 2010 : le respect des dispositions de la loi organique relative aux lois de finances, mais aussi l’évolution en 2010 de la démarche de performance voulue par la LOLF et son impact budgétaire dans une situation où, selon la Cour, l’amélioration de la gestion et la mesure des performances ne peuvent plus être déconnectées de l’objectif général de maîtrise des dépenses de l’Etat.
Certification des comptes de l'Etat - Exercice 2010. Cour des comptes, Paris, mai 2011. Télécharger Certification des comptes de l'Etat.
Conformément à la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), la Cour des comptes a rendu public son rapport sur la certification des comptes de l’Etat de 2010, ainsi que les résultats et la gestion budgétaire de l’exercice 2010. L'article 58-5° de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 confie à la Cour des comptes la mission de certifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes de l'Etat. Ce mandat permanent s'inscrit dans son rôle d'assistance au Parlement et au Gouvernement dans le contrôle de l'exécution des lois de finances, prévu par l'article 47-2 de la Constitution. La certification délivrée par la Cour vise à éclairer le Parlement, chargé, conformément au III de l'article 37 de la LOLF, d'approuver les comptes de l'Etat. Elle s'adresse aussi, plus largement, à tous leurs utilisateurs.
Extraits sur l'Enseignement supérieur dans Résultats et gestion budgétaire de l'Etat
II - Les investissements d’avenir
La loi de finances rectificative du 9 mars 2010 a ouvert un total de 34,64 Md€ de crédits destinés à financer un programme exceptionnel d’investissements d’avenir dans des secteurs retenus comme priorités stratégiques: enseignement supérieur, formation et recherche (19 Md€), filières industrielles et PME (6,5 Md€), développement durable (5 Md€), économie numérique (4,5 Md€) p.20.
1 - L’impact des lois de finances rectificatives
Elle a diminué les crédits du budget général de 1 848 M€ notamment au titre des remboursements et dégrèvements (-1194 M€) et des crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur (125 M€) p.100.
1 - L’insuffisante couverture d’engagements pluriannuels
Une incertitude demeure sur les besoins réels des établissements d’enseignement supérieur passés en 2010 aux responsabilités et compétences élargies, au titre de leur masse salariale.
De même, le lancement d’opérations immobilières financées dans le cadre de contrats de partenariats public privé (plan Campus, mission Recherche et enseignement supérieur), engage l’Etat pour des montants significatifs, qui ne sont pas à ce stade chiffrés avec précision. S’ils ne pèsent pas tous directement sur le budget général, leur impact budgétaire sera suffisamment important pour justifier que soient élaborés des scénarios financiers permettant d’apprécier leurs risques potentiels p.108.
1 - Des programmes politiquement prioritaires
En 2010, le rapport du Gouvernement sur la programmation pluriannuelle des finances publiques pour 2009-2012 précisait que « l’effort (…) est plus faible pour les ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche ; il est au contraire plus élevé pour les ministères du budget, des comptes publics et de la fonction publique, de l’agriculture et de la pêche, de la défense, de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, avec le remplacement d’un départ en retraite sur trois »
Les contraintes liées au passage des universités au régime des responsabilités et compétences élargies ont conduit le Premier ministre à annoncer en février et mai 2009 un gel des suppressions de poste prévues en 2010 et 2011 dans les organismes de recherche et les établissements d’enseignement supérieur. En 2010, le schéma d’emploi sur les programmes relevant de la mission Recherche et enseignement supérieur ne comportait aucune suppression. p.130.
2 - La masse salariale transférée vers des opérateurs
Les transferts d’emplois vers des opérateurs ont été particulièrement importants en 2010, année marquée par l’accession d’établissements d’enseignement supérieur au régime des responsabilités et compétences élargies et par la création des agences régionales de santé. Or l’encadrement des dépenses de personnel est beaucoup plus lâche sur les opérateurs que sur l’Etat.
a) Le plafonnement des emplois des opérateurs
L’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008 soumet les opérateurs de l’Etat à des plafonds d’autorisations d’emplois annuels à dater du 1er janvier 2009. La circulaire du 24 avril 2008 leur permet néanmoins de recruter hors plafond sur des emplois non permanents et financés intégralement sur ressources propres.
Au sein de la mission Recherche et enseignement supérieur, dont le mode de gestion repose principalement sur des opérateurs, le respect du plafond voté en loi de finances initiale pour les emplois sous plafond est compensé ou atténué par la progression des emplois hors plafond. Ainsi, pour les opérateurs de recherche rattachés aux programmes 172 et 187, dont les données sont disponibles sur l’exécution 2010, la baisse des emplois sous plafond entre 2008 et 2010 (1 076 ETPT) est inférieure de près de moitié à l’augmentation des emplois hors plafond (2 015 ETPT) p.138.
B - La mission MIRES
La mission Recherche et enseignement supérieur (MIRES) figure au nombre des missions à fort enjeu budgétaire. Celui-ci est accru par la place qu’elle occupe dans le dispositif des investissements d’avenir. En 2010, ceux-ci ont pratiquement doublé les crédits ouverts, passant de 25,36 Md€ en AE et 24,76 Md€ en CP en LFI, à 47,54 Md€ en AE et 46,92 Md€ en CP.
1 - Une mission prioritaire
La MIRES présente deux caractéristiques principales : un périmètre financier élargi compte tenu de la dépense fiscale (5,8 Md€ en 2010), et des programmes d’investissement d’avenir (21,9 Md€ en 2010), d’autre part ; un mode de gestion des politiques d’enseignement supérieur et de recherche qui repose principalement sur des opérateurs, dont les dotations représentent, tous titres confondus, 73% des crédits ouverts sur la mission (18,16 Md€ en CP en 2010).
Avec 24,7 Md€ de crédits de paiements votés en loi de finances initiale, la MIRES regroupe, hors programmes d’investissements d’avenir, 6,5% des CP ouverts au budget général en 2010. Première priorité budgétaire, la mission bénéficie d’un accroissement de ses crédits, qui progressent en LFI de 2,7% par rapport à 2009, contre 0,1% pour le budget général à périmètre courant. Elle est également exonérée de l’application de la règle du non remplacement d’un départ sur deux et enregistre une progression sensible de ses effectifs, opérateurs compris (285 349 contre 281 034 en 2009).
2 - Des prévisions budgétaires insuffisantes tant pour la gestion courante que pour les engagements pluri-annuels
La nature des impasses financées en gestion révèle, non seulement l’insuffisante qualité des prévisions de certaines catégories de dépenses, mais également l’absence récurrente de couverture des engagements juridiques représentatifs d’engagements pluriannuels. Ainsi, une incertitude demeure sur les besoins réels au titre de la masse salariale des établissements d’enseignement supérieur passés aux responsabilités et compétences élargies (RCE), soit 56 établissements depuis 2009 (dont 38 en 2010). Comme indiqué au chapitre précédent, les difficultés rencontrées dans leur estimation montrent que le dispositif de pilotage et de contrôle des plafonds d’emplois et de la masse salariale de ces opérateurs doit être consolidé.
Le financement des aides sociales aux étudiants apparaît structurellement sous évalué. En 2010, les écarts entre la prévision et l’exécution résultent, comme en 2009, des reports de charges de la gestion précédente, compte tenu des conditions et du calendrier d’instruction des dossiers des bénéficiaires. Ces écarts découlent également de l’augmentation de 1,5 % du plafond de ressources ouvrant droit à l’attribution d’une bourse et du versement d’un demi mois de bourse supplémentaire au titre de l’année universitaire 2010-2011. Cette seconde mesure, annoncée en septembre 2009, aurait pu être intégrée, par voie d’amendement, dans le budget 2010...
Il en est de même des contrats de partenariat public privé, majoritairement les opérations immobilières qui relèvent de l’Opération Campus, qui engagent l’Etat pour des montants qui, s’ils ne sont pas à ce stade chiffrés avec précision compte tenu des montages financiers impliquant de multiples partenaires, et s’ils ne pèsent pas tous directement sur le budget général, ne sont pas sans impact budgétaire. Les opérations envisagées sont suffisamment ambitieuses pour justifier que soient élaborés des scénarii financiers permettant d’apprécier leurs risques potentiels et que soient apportées des garanties supplémentaires sur leur pilotage.
3 - Un dispositif dérogatoire porteur de risques
La mission est la principale bénéficiaire des crédits ouverts au titre des programmes d’investissements d’avenir. Les dérogations aux principes budgétaires ont conduit à définir un mode de gouvernance spécifique visant à assurer l’utilisation efficiente des crédits et à permettre l’information et le contrôle du Parlement. Cependant, ces nouveaux moyens ne financent pas tous de nouveaux projets. Ils sont destinés parfois à financer des opérations antérieurement annoncées mais qui n’avaient pas obtenu de financements, à apporter des ressources complémentaires à des opérations lancées mais dont les plans de financement étaient incomplets, voire à se substituer à des crédits budgétaires annulés en gestion 2010 ou devant être réduits en 2011. Ces constats mettent en évidence le caractère contestable d’avoir placé les investissements d’avenir en dehors de la norme de dépenses.
En outre, le défaut d’articulation d’ensemble de plusieurs actions, associé à l’empilement actuel des dispositifs de soutien à la recherche et à l’innovation comporte deux types de risques : un risque opérationnel, le suivi et l’évaluation de projets en multi partenariats reposant sur l’efficacité des opérateurs, au premier rang desquels l’ANR, un risque budgétaire et financier, dès lors que la traçabilité des fonds n’est pas parfaitement assurée et pourrait conduire au financement de dépenses non éligibles et à la création d’emplois publics pp.144-146.
Sur le programme 150 Formation supérieure et recherche universitaire de la mission Recherche et enseignement supérieur, les restes à payer ont augmenté de 558,6 M€ par rapport à 2009 p.167.
La ventilation des crédits gelés s’effectue dans certains cas sans lien avec la programmation prévisionnelle ou la capacité contributive réelle des postes de dépenses concernés. Ainsi, pour la mission Recherche et enseignement supérieur, des charges à caractère inéluctable comme les rémunérations, les bourses, les engagements internationaux supportent des mises en réserve calculées au taux de droit commun de 5% p.175.
3 - La cohérence et la lisibilité des actions à l’épreuve des montages conventionnels
Les objectifs de plusieurs actions se recoupent. L’action « instituts de recherche technologique » vise à constituer un nombre restreint de campus d’innovation technologique de dimension mondiale regroupant sur un même site des établissements de formation, des laboratoires de recherche appliquée publics et privés, des moyens de prototypage et de démonstration industrielle et des acteurs industriels, afin de renforcer les écosystèmes constitués par les pôles de compétitivité. Les objectifs de développement de la recherche partenariale publique privée ainsi que sa valorisation figurent également parmi les objectifs de l’action « Institut Carnot », même si ceux-ci sont plus spécifiquement axés sur les PME PMI et les entreprises de taille intermédiaire (ETI).
L’action « initiatives d’excellence » vise à faire émerger 5 à 10 pôles pluridisciplinaires d’excellence d’enseignement supérieur et de recherche de rang mondial sur le territoire français, qui devront constituer des regroupements territorialement cohérents de tous les acteurs (établissements d’enseignement supérieur, organismes de recherche, entreprises). Des objectifs très proches sont associés à l’action « laboratoires d’excellence », ciblant des laboratoires de rang mondial favorisant l’excellence, la diffusion et l’attractivité internationale de la recherche française, garantissant l’excellence des formations et renforçant la dynamique des sites concernés. La convention relative aux « laboratoires d’excellence » précise que cette action concerne tous les projets de laboratoires, que les porteurs de projets soient ou non partie prenante à une « initiative d’excellence ». Les processus et critères de sélection des candidatures sont en effet identiques dans les deux cas. Plusieurs laboratoires d’excellences peuvent, en outre, faire partie des « instituts de recherche technologique ».
Les conventions « initiatives d’excellence » et « laboratoires d’excellence » précisent que les financements ne sont pas cumulables et comportent un schéma d’articulation des deux processus. En dehors de ces deux actions, le défaut d’articulation générale entre les différentes actions comporte deux types de risques : un risque opérationnel, lié à l’alourdissement des procédures de sélection, de suivi et d’évaluation de projets financés à partir de plusieurs enveloppes, et mesurés à partir d’indicateurs différents selon les actions ; un risque budgétaire et financier, lié à la traçabilité insuffisante des fonds accordés, pouvant conduire à financer des dépenses non éligibles, et à la création potentielle d’emplois publics, les contrats à durée déterminée pouvant se transformer en contrats à durée indéterminée sur des projets de longue durée.
Ces risques sont renforcés pour certaines actions, par l’intervention en « cascade » de plusieurs ensembles d'acteurs : opérateurs de premier rang (ANR), opérateurs de second rang (structures porteuses de projets), opérateurs de troisième rang (par exemple les filiales constituées dans le cadre de l'opération Campus) qui sont eux mêmes susceptibles de contractualiser avec des prestataires ou partenaires. Il devrait en résulter des montages financiers complexes, répartis sur l’ensemble du territoire, souvent imbriqués avec des dispositifs de soutien à la recherche et à l’innovation existants p.186-187.
La mission Recherche et enseignement supérieur n’inclut ni l’enseignement supérieur artistique, alors que les objectifs associés à ces enseignements sont convergents, ni les crédits « recherche » de la mission ministérielle Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales p.191.
Pour la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur, les données ne présentent pas le même degré de fiabilité selon qu’elles proviennent d’enquêtes ou de bases de données nationales ou internationales ou des remontées d’information des opérateurs. L’absence de contrôle de gestion dans nombre d’établissements fragilise la nature des données produites pour certains programmes p.192.
En 2010, le dispositif de performance est resté peu intégré aux procédures de discussion et de décisions budgétaires. Ainsi pour la mission Recherche et enseignement supérieur, les conférences de budgétisation sont déconnectées des conférences de performance. S’agissant des opérateurs, l’attribution des moyens n’est pas toujours cohérente avec les performances des établissements p.195.
b) Une déclinaison encore imparfaite de la performance au niveau des opérateurs
Malgré ces efforts, des lacunes importantes ont encore pu être relevées sur les éléments de performance remontant des opérateurs. Ainsi, pour les établissements d’enseignement supérieur, ces informations sont fréquemment disparates. L’absence de contrôle de gestion dans nombre d’établissements fragilise la nature des données produites pour certains programmes. Cette situation contribue à expliquer que, pour le programme 150 Recherche et enseignement supérieur, 15 des 28 indicateurs ne soient pas renseignés dans le RAP 2010. Il est dans ces conditions très difficile de mesurer l’effet des politiques publiques menées p.200.

Extraits sur l'Enseignement supérieur dans Certification des comptes de l'Etat
112. L’ensemble des ministères dispose désormais d’une structure de pilotage du contrôle interne comptable, rattachée au secrétaire importantes exceptions près (éducation nationale, enseignement supérieur et recherche). Cependant, beaucoup de ministères (éducation nationale, enseignement supérieur et recherche, agriculture) ne se sont pas dotés de moyens suffisants pour exercer pleinement la fonction de pilotage central qui leur échoit, au-delà du seul périmètre de l’administration centrale.
113. A deux exceptions près (éducation nationale, enseignement supérieur et recherche), les ministères ont actualisé leur cartographie des risques pp.29-30.
163. Au 31 décembre 2010, de très nombreux ministères n’avaient pas arrêté de stratégie opérationnelle de développement de la fonction d’audit interne.
164. L’absence de projet de développement d’une telle fonction a encore été relevée dans plusieurs ministères à enjeux (intérieur, éducation nationale, enseignement supérieur et recherche, affaires étrangères et européennes) p.36.
319. Dans le cas de la dotation générale d’équipement des départements ou des bourses de l’enseignement supérieur, le provisionnement de l’engagement de l’Etat dans ses comptes intervient ainsi en amont du dépôt de la demande par les bénéficiaires p.61.

Eredmények és fiskális kezelését az állam - pénzügyi év 2010. Számvevőszék, Párizs, 2011. Letöltés Eredmények és fiskális irányítás az állam. Tanúsítása az állami számlák - pénzügyi év 2010. Számvevőszék, Párizs, 2011. Letöltése tanúsítása az állami számlák. Még több...